IV SA/Gl 185/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...]r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u K.F. choroby zawodowej określonej jako "inny nowotwór", wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Na podstawie oceny narażenia zawodowego organ orzekający ustalił, że K.F. w okresie od 7 sierpnia1995 r. do 11 sierpnia 1999 r. był zatrudniony w Kopalni Węgla Kamiennego "A" Sp. z o.o. w S. jako [...], gdzie nie był narażony na kontakt z czynnikami rakotwórczymi, podobnie jak w późniejszej pracy w KWK "B", gdzie był zatrudniony w tym samym charakterze w okresie od 12 września 1999 r. do 3 listopada 2001 r. Natomiast w okresach od 22 sierpnia 1977 r. do 24 października 1977 r. i od 9 listopada 1979 r. do 6 sierpnia 1995 r. był zatrudniony w KWK "C" w C., której następcą prawnym jest D S.A. w K. Oddział w S. - Zakład "[...]" w S., gdzie jako [...] oraz [...], miał kontakt z wodami dołowymi i aerozolami zawierającymi bardzo niskie stężenie izotopu radu - 226 przy dawkach promieniowania gamma, oscylujących wokół średnich wartości tła naturalnego. W wyniku dwukrotnej diagnostki lekarskiej nie rozpoznano u niego choroby zawodowej. K.F. we wniesionym odwołaniu wskazał, że o etiologii stwierdzonego u niego nowotworu winien orzec lekarz onkolog. Przedłożył przy tym opinię specjalisty radioterapeuty - onkologa stwierdzająca, że choroba podstawowa (astrocytoma cerebri G II/III) może być związana z ekspozycją na promieniowanie izotopu Ra-226. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ w toku postępowania odwoławczego uzyskał wyjaśnienie z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska z powodu braku czynnika o udowodnionym działaniu rakotwórczym w odniesieniu do układu nerwowego (pismo z dnia [...]r.). Wyjaśnił także, że w orzeczeniu niejako "nieoficjalnie" (gdyż nie był to przedmiot wypowiedzi jednostki orzeczniczej I stopnia) stwierdzono, że nie istnieją podstawy do rozpoznania choroby zawodowej z pozycji 16/6 wykazu chorób zawodowych, obejmującej skutki narażenia na promieniowanie jonizujące, gdyż jedyną pierwotną lokalizację nowotworu, która może być rozpatrywana w kontekście narażenia zawodowego na promieniowanie jonizujące pochodzące od radu i radonu, są płuca i oskrzela. Organ odwoławczy przyjął w oparciu o całokształt materiału sprawy, że K.F. nie był eksponowany na czynniki o udowodnionym u ludzi działaniu rakotwórczym w odniesieniu do układu nerwowego. Wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 878/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na skutek skargi K.F. uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego. Sąd uznał przeprowadzone dotychczas postępowanie dowodowe za niewystarczające. Wskazał, że odmowa uznania stwierdzonego u K.F. nowotworu złośliwego za chorobę zawodową wymaga wykazania, iż nie był on w środowisku pracy narażony na działanie czynników, uznanych za rakotwórcze u ludzi, które mogłyby wywołać wskazany nowotwór centralnego układu nerwowego, a także dokonanie szczegółowej analizy etiologii gwiaździaka w odniesieniu do pozycji 16 wykazu chorób zawodowych. W tym celu niezbędny jest udział onkologa przy wydawaniu orzeczenia lekarskiego, obok specjalistów z innych dziedzin medycyny (neurologii, medycyny pracy), który powinien wskazać ewentualne substancje, preparaty, czynniki lub procesy technologiczne, których występowanie w środowisku pracy mogło wywołać u K.F. konkretny proces nowotworowy. Bez jego udziału nie jest też możliwe odniesienie się do przedłożonej opinii specjalisty onkologa. Sąd stwierdził, że onkolog, który będzie uczestniczył w postępowaniu orzeczniczym, powinien się wypowiedzieć przede wszystkim, czy ekspozycja zawodowa (w latach 1977 - 1995) na radon, przy dawkach promieniowania gamma oscylujących wokół średnich wartości tła naturalnego, mogła bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zainicjować proces nowotworowy w obrębie neurogleju, prowadzący do powstania gwiaździaka o histologicznym stopniu złośliwości II/III. Sąd uznał również za zasadne uzyskanie od tego specjalisty odpowiedzi na pytanie o ewentualne substancje, preparaty, czynniki lub procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym, których wystąpienie w środowisku pracy może wywołać wskazany rodzaj nowotworu i ewentualnie uzupełnienie dochodzenia epidemiologicznego ukierunkowanego na konkretne elementy środowiska pracy istniejącego w kopalniach, w których był zatrudniony K.F. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego treść uzasadnienia wyżej przywołanego wyroku. W odpowiedzi Kierownik Przychodni Chorób Zawodowych tego Instytutu podał, że nie ma podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w wydanym w sprawie orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r. i w piśmie z dnia [...]r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], ponownie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że takie rozstrzygnięcie podjęto wobec jednoznacznego stanowiska Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Na skutek wniesionej przez K.F. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1156/07, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. W ocenie Sądu oba orzeczenia lekarskie sporządzone na potrzebę postępowania epidemiologicznego wypowiedziały się wyłącznie o nierozpoznaniu choroby zawodowej klasyfikowanej do pozycji 17/7 wykazu chorób zawodowych. Tymczasem z treści pisma Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]r. zdaje się wynikać, że w środowisku pracy K.F. nie występowały inne czynniki rakotwórcze, jak tylko promieniowanie jonizujące, które jest wskazane jako przyczyna nowotworów złośliwych z pozycji 16/6 tego wykazu. Oba orzeczenia lekarskie nie odnoszą się do rozpoznania choroby nowotworów złośliwych z pozycji 16/6 wykazu chorób zawodowych. Istnieje wobec tego konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem wytknięte w poprzednim wyroku naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało usunięte, a tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i został ponownie zobowiązany do wypełnienia wskazań zawartych w powołanym wcześniej wyroku tego samego Sądu z dnia 18 maja 2007 r. Nadto, nowe lub uzupełniające orzeczenie lekarskie winno spełniać wymogi przewidziane dla opinii biegłego oraz zawierać wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie zajętego w nim stanowiska. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]r. nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u K.F. choroby zawodowej określonej jako "inny nowotwór", wymienionej w pozycji 17/7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. oraz odmówił stwierdzenia u K.F. choroby zawodowej - nowotwór złośliwy wywołany działaniem promieniowania jonizującego, wymienionej w pozycji 16/6 wykazu chorób zawodowych tego rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzyskano orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. tj. orzeczenie lekarskie z dnia [...]r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w pozycji 16/6 wykazu chorób zawodowych, w którym stwierdzono, że wobec kontaktu K.F. w miejscu pracy z niskim stężeniami izotopu radu 226 przy dawkach promieniowania oscylujących wokół średnich wartości tła naturalnego, zgłoszone u niego podejrzenie choroby zawodowej powinno być rozpatrywane według pozycji 16/6 a nie 17/7 wykazu chorób zawodowych. Zdaniem lekarzy specjalistów obserwacja w kierunku choroby zawodowej wymienionej w pozycji 16/6 jest negatywna, gdyż jak wynika z danych literaturowych jednym dobrze udokumentowanym następstwem długotrwałej ekspozycji na znacznie wyższe niż atmosferyczne stężenia radonu są raki płuc, nie zaobserwowano natomiast zwiększonego w porównaniu z populacją ogólną ryzyka zachorowania na nowotwory o innej lokalizacji, w tym również nowotworu mózgu. Według biegłych nie ma żadnych naukowo udokumentowanych danych, które pozwoliłyby inne choroby niż rak płuca i białaczki szpikowe łączyć przyczynowo z ekspozycją zawodową na czynniku szkodliwe (promieniowanie alfa i gamma) występujące w kopalniach, dlatego też brak jest podstaw do uznania związku przyczynowego miedzy nowotworem centralnego układu nerwowego rozpoznanym u K.F., a narażeniem zawodowym na promieniowanie jonizujące. W podsumowaniu opinii podtrzymano stanowiska obu jednostek orzekających dotychczas w tej sprawie (WOMP i IMPiZŚ w S.) o braku podstaw do uznania zawodowej etiologii nowotworu centralnego układu nerwowego rozpoznanego u K.F. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.F. wyraził swoje niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego organ nie wykonał poprzedniego wyroku tut. Sądu, jak również uchybieniem był brak przeprowadzenia badań jego stanu zdrowia przez specjalistę onkologa. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący domagał się stwierdzenia u niego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17/9 nowego obecnie obowiązujące rozporządzenia - nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze. Wymaga podkreślenia, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W konsekwencji ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie - zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji - były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 740). Utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpiła zatem w dniu 3 lipca 2009 r. Z tą też chwilą, w opinii Sądu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który statuuje zasadę wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, jakie zapadły na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. Mając na uwadze powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że w sytuacji, gdy organ administracji odmawia uznania schorzenia za chorobę zawodową, powołując się na załącznik do niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania tych przepisów, gdyż sprawa powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją RP. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz godziłoby w zaufanie obywatela do postępowania organów administracji. W konsekwencji, w oparciu o treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a uchylił decyzje organów administracji obu instancji orzekających w niniejszej sprawie i nie znalazł podstaw do zastosowania w niej art. 152 p.p.s.a. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jako niezgodnych z Konstytucją RP, Sąd nie dokonywał merytorycznej jej oceny. Nie sposób jednak nie zauważyć, że organ odwoławczy zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 16 maja 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1156/07 uzupełnił materiał dowodowy, ale wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]r. nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej określonej jako "inny nowotwór", wymienionej w pozycji 17/7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. i odmówił stwierdzenia choroby zawodowej - nowotwór złośliwy wywołany działaniem promieniowania jonizującego, wymienionej w pozycji 16/6 wykazu chorób zawodowych tego rozporządzenia. Zatem mimo dotychczasowego prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku choroby zawodowej z pozycji 17/7 dokonał własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej i wypowiedział się po raz pierwszy o chorobie wymienionej w pozycji 16/6 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W tej sytuacji sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o nowy stan prawny ukształtowany w następstwie powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czyli znowelizowane przepisy Kodeksu pracy, wprowadzone ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), przy czym czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne (§ 11 ust. 1 tego rozporządzenia).