III SA/Kr 392/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Bożenna Blitek spr. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego s k a r g ę o d d a l a Pismem z dnia 5 listopada 2007r. aspirant R. W. wniósł do Komendanta Policji o przydział lokalu mieszkalnego. Na uzasadnienie podał, że od 1 stycznia 2003r. wraz z żoną oraz z synem zamieszkuje w mieszkaniu o powierzchni 44,6 m² będącym w zasobach Towarzystwa Budownictwa Społecznego "A." K. na podstawie umowy najmu. W mieszkaniu tym znajduje się jeden pokój, który wraz z aneksem kuchennym ma powierzchnię 22,93 m². W dniu [...] 2005r. urodził mu się drugi syn, który również mieszka w w/w lokalu. Obecnie rodzina R. W. liczy cztery osoby, natomiast norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi 7 m² powierzchni mieszkalnej przypadającej na członka rodziny. Normę tę stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Mając powyższe na względzie R. W. stwierdził, że zajmowany przez niego lokal nie spełnia tych norm. Wniosek ten – raport został zarejestrowany w rejestrze osób ubiegających się o przydział lokalu mieszkalnego. --------------- W dniu 29 listopada 2007r. R. W. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Oświadczył w nim, że nie posiada lokalu mieszkalnego i że ubiega się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego brak za okres od [...] 2005r. (od dnia urodzenia drugiego syna). W uzasadnieniu oświadczenia (podobnie jak w raporcie z dnia 5 listopada 2007r.) opisał swoją sytuację rodzinną i mieszkaniową i wskazał, iż z faktu, że jego raport został zarejestrowany w rejestrze osób ubiegających się o przydział lokalu mieszkalnego należy wnioskować, że obecnie Komenda Policji nie jest w stanie zrealizować jego prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Zdaniem funkcjonariusza, z prawem do lokalu mieszkalnego związane są inne formy pomocy finansowej, zastępcze w stosunku do tego prawa, a w szczególności prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Policji odmówił przyznania R. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w myśl § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Uwzględniając stan faktyczny i prawny organ I instancji stwierdził, że wobec posiadania przez policjanta lokalu pozostającego w zasobie towarzystwa budownictwa społecznego – funkcjonariusz ten nie spełnia warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z powyższą decyzją nie zgodził się R. W., który w odwołaniu swoje argumenty podniesione w raporcie z dnia 5 listopada 2007r. oraz w uzasadnieniu do oświadczenia mieszkaniowego. Wskazał również, iż w związku z urodzeniem się jego drugiego syna, w mieszkaniu, który zajmuje z rodziną, przekroczona została norma zaludnienia określona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, wynosząca zgodnie z § 3 rozporządzenia 7 m² na policjanta i na każdego członka rodziny. R. W. wyjaśnił, iż w związku z powyższym jest on policjantem, któremu przydziela się lokal mieszkalny na podstawie § 1 tego rozporządzenia, a w tym samym jest od dnia [...] 2005r. uprawnionym do przyznania - na podstawie art. 92 pkt 1 ustawy o Policji - równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem nie posiada lokalu mieszkalnego odpowiadającego wspomnianym wcześniej normom zaludnienia. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) w związku § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż aby odnieść się do prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji należy najpierw dokonać analizy i interpretacji przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych, które kształtują przesłanki przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu świadczenie to stanowi jeden z elementów konstrukcji prawnej kształtujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji. Z tego względu należy dokonać wykładni jego postanowień w kontekście całokształtu tych uregulowań. Przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim art. 88 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy przy tym zauważyć, iż przesłanki uzyskania tych świadczeń (mających zawsze sens tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby) już z gruntu zostały określone niejednakowo. W szczególności postanowienia art. 88 ustawy o Policji, w związku z przepisami § 2 ust. 1 - 4 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 roku Nr 105, poz. 884), wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. Ilość i wielkość norm zaludnienia, przysługujących policjantom i członkom ich rodzin reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. W § 3 tego rozporządzenia stwierdzono, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Z kolei, zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Tym samym należy uznać, że R. W. przysługuje lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 4 normom zaludnienia (czyli od 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej). Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził jednak w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1 ustawy) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust 1 ustawy). Reguły te znalazły następnie rozwinięcie w poszczególnych aktach wykonawczych. Szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika określone zostały, na mocy delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy pragmatycznej, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. wraz z nowelą w postaci rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 70, poz. 633). Przepisy § 1 ust 1 i 2 cytowanego rozporządzenia zawierają katalog negatywnych przesłanek, po zaistnieniu których wzmiankowane świadczenie policjantowi nie przysługuje. Nie ulega wątpliwości, że policjant w dniu [...] 2002r. na podstawie umowy najmu uzyskał lokal mieszkalny w K. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. "równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostających w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. " Organ II instancji wskazał, iż R. W. nadal posiada prawo do zajmowanego lokalu, pozostającego w zasobach TBS (Towarzystwa Budownictwa Społecznego) "A." w K. Po przeanalizowaniu całości materiałów, Komendant Policji stwierdził, że okoliczność iż powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu mieszkalnego jest niezgodna z przysługującymi R. W. czterema normami zaludnienia nie ma jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż w omawianej sprawie należy zastosować przytoczony już przepis § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. Zdaniem tego organu - z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. nie wiąże prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z przysługującymi mu normami zaludnienia. Takie uregulowanie tego zagadnienia skutkuje m.in. tym, że posiadanie lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego przez policjanta lub członka jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, wyklucza policjanta z kręgu uprawnionych do równoważnika za brak lokalu. Podniesione fakty stanowią, zdaniem organu II instancji, negatywne przesłanki do przyznania R. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na powyższą decyzję Komendanta Policji R. W. wniósł skargę domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi policjant stwierdził, iż jedną z zasad prawa jest to, że powinno być ono spójne. Zakładanie intencji prawodawcy do "niejednakowego" traktowania podmiotów będących w tej samej sytuacji prawnej przez organ państwowy dokonujący interpretacji przepisów stanowi, zdaniem skarżącego, złamanie reguł zawartych w art. od 7 do 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ II instancji stwierdza, że nie ma znaczenia "okoliczność, iż powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu mieszkalnego jest niezgodna z przysługującymi R. W. czterema normami zaludnienia", "w omawianej bowiem sprawie należy bowiem stosować przytoczony już przepis § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r." Co za tym idzie, sam fakt najmowania przez skarżącego lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach Towarzystwa Budownictwa Społecznego nie uprawnia go do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Zdaniem skarżącego - przepisy regulujące sprawy mieszkaniowe policjantów należy interpretować w powiązaniu ze sobą, całościowo, zgodnie z intencjami prawodawcy, a nie oddzielnie. Przepisy te znajdują się w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz m.in. w dwóch wspomnianych już wcześniej rozporządzeniach Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Art. 88 ust. 1 ustawy o Policji mówi wyraźnie, że policjantowi w służbie stałej przysługuje lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Daje to wyraźną dyspozycję nakazującą zapewnienie policjantowi lokalu przez właściwy podmiot lub ewentualnie, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, udzielenia pomocy finansowej w celu jego uzyskania. Jeżeli nie zostaje spełniona żadna z powyższych dyspozycji, to zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej należy się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący nadmienił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, przy obecnym stanie faktycznym spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż obecny lokal, który zajmuje, nie spełnia norm zaludnienia jeżeli chodzi o powierzchnię mieszkalną. Potwierdza ten fakt w swej decyzji Komendant Policji. Jeżeli zatem pomimo napisania w tej sprawie raportu lokal taki nie został skarżącemu przydzielony, to zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji powinno być przyznane mu świadczenie zastępcze jakim jest równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał, że taki pogląd przy identycznym stanie faktycznym i prawnym potwierdzony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 1999r. sygn. akt I SA 866/98, który zgodził się z taką interpretacją przepisów, ustalając że: "Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub przez jego współmałżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej". Pogląd taki był także wyrażany w kilku późniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006r., sygn. akt I OSK 1392/05 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Bk 703/07. Skarżący zauważył ponadto, biorąc pod uwagę interpretację celowościową w/w przepisów dotyczących uprawnień mieszkaniowych policjantów, popartą przytoczonymi orzeczeniami, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego ma z natury swej charakter zastępczy do podstawowego prawa jakim jest przydział lokalu mieszkalnego policjantowi lub pomoc finansowa na jego uzyskanie. Ma mieć charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty np. najmu lokalu, którego nie może zapewnić podmiot do tego zobowiązany. Skarżący wskazał również, że lokal w którym zamieszkuje z rodziną jest zajmowany na podstawie umowy najmu, co wynika z ustawy o towarzystwach budownictwa społecznego. W świetle obowiązujących przepisów uzyskanie kiedykolwiek jego własności jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei ust. 2 zawiera delegację dla ministra spraw wewnętrznych i administracji dla określenia w drodze rozporządzenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Delegacja została wykonana poprzez wydanie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.). Na podstawie § 1 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia posiadanie przez policjanta lokalu będącego w zasobach towarzystwa społecznego eliminuje możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Tak też jest w przedmiotowej sytuacji. Dla jej oceny bez znaczenia jest fakt, że lokal nie spełnia norm zaludnienia przysługujących R. W., tym bardziej, że przepis art. 92 ustawy o Policji nie stanowi, że lokal mieszkalny ma odpowiadać przysługującym policjantowi normom zaludnienia. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sadownictwa administracyjnego w tym zakresie, a w szczególności na uzasadnienia wyroków: WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt III SA/Kr 852/06, WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Wa 715/06). Organ zaznaczył, że istotą rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 92 ustawy o Policji jest umożliwienie przyznania świadczenia policjantowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego. Jak sama nazwa świadczenia wskazuje ma to być równoważnik za brak lokalu, a nie równoważnik za posiadanie lokalu mniejszego nawet nie odpowiadającego normom zaludnienia – oczywiście przy zastosowaniu korygujących tę zasadę przesłanek szczegółowych z rozporządzenia. Powinien on być przeznaczony na pokrycie kosztów czasowego, odpłatnego uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Świadczenie to nie jest więc równorzędne z uzyskaniem lokalu mieszkalnego czy też pomocą finansową na uzyskanie lokalu lub domu mieszkalnego. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008r. skarżący stwierdził, że stanowisko organu II instancji jest nielogiczne dlatego, że stawia go w sytuacji identycznej jak funkcjonariusze, którzy posiadają mieszkania służbowe i płacą niższy czynsz, a – jego zdaniem - równoważnik za brak mieszkania ma służyć pokryciu wynajmu mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżący wraz z rodziną zajmuje w miejscowości, w której pełni służbę na podstawie umowy najmu lokal będący w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego (TBS "A." K.), którego powierzchnia mieszkalna podlegająca obliczeniu do tzw. norm wynosi 22,93 m². Od dnia urodzenia się drugiego syna, tj. od dnia [...] 2005r. rodzina ta jest czteroosobowa i wobec normy zaludnienia przysługującej policjantowi (i każdemu z członków jego rodziny) wynoszącej 7 m² powierzchni mieszkalnej przypadającej na członka rodziny – zajmowany lokal nie spełnia minimalnych norm przysługujących policjantowi, gdyż jego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od 28 m². Poza sporem pozostaje również to, że w opisanej wyżej sytuacji policjantowi przysługuje prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych - na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Istota sporu jest to, czy w opisanej wyżej sytuacji policjantowi przysługuje prawo do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, a w zasadzie z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego - jak domaga się tego skarżący, czy też prawo do tego równoważnika mu nie przysługuje, wobec posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu pozostającego w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego, o jakim mowa w § 1 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) – jak chcą tego organy administracyjne. Podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej." Należy podkreślić, że dotychczasowe orzecznictwo sądownictwa administracyjnego było w omawianym zakresie bardzo różne i w zależności od tego, jaki wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygał sprawę uznawano rację funkcjonariusza lub organów. Również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie było niejednolite. Uporządkowaniem i ujednoliceniem stanowiska w tej kwestii zajął się w zasadzie Naczelny Sąd Administracyjny dopiero w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I OPS 3/08 (opubl. LEX nr 364569), gdzie w nieco innym stanie faktycznym, bo w sytuacji, gdy policjant zajmował lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że: "Policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.)." Powyższe stanowisko ma znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem stanowi jednoznaczne odejście od stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 23 lipca 1999r. sygn. akt I SA 866/98 i z dnia 26 października 2006r., sygn. akt I OSK 1392/05 (także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Bk 703/07), na które powołał się funkcjonariusz w uzasadnieniu skargi. W szczególności należy zwrócić uwagę na uzasadnienie uchwały: "Wyjaśniając zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż dotyczy ono przepisów, które regulują szczególne uprawnienia policjantów, a wobec tego wykładnia tych przepisów nie może być rozszerzająca (...). Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych, ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika z istoty prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa policjanta do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy zwrócić także uwagę, iż przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów, o których mowa w art. 90 ustawy. Istota zagadnienia prawnego tkwi więc w tym, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu (...). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli policjant w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jako jedyne uprawnienie przysługuje mu prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu. Takie jak przedstawione wyżej rozumienie prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało przyjęte w przepisach rozporządzenia wykonawczego." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwraca uwagę, iż wskazane wyżej rozporządzenie wykonawcze, którym jest Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) - zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej art. 92 ust. 2 ustawy o Policji: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania." Sąd zwraca uwagę, że omawiane rozporządzenie wykonawcze w żaden sposób nie przekroczyło ustawowego upoważnienia. Określając szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego policjantowi w sytuacji, kiedy "on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej" uprawniony organ w § 1 ust. 1 w pkt 1 – 5 wymienił negatywne przesłanki, przy spełnieniu których funkcjonariuszowi przedmiotowe świadczenie nie przysługuje precyzując tym samym pojęcie "posiadania lokalu mieszkalnego". I tak w § 1 ust. 1 pkt 3 omawianego Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku ustalono: "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, (...) pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie ma racji skarżący twierdząc, że organ pozbawiając go równoważnika za brak mieszkania stawia go w gorszej sytuacji, niż funkcjonariuszy, którzy posiadają mieszkania służbowe i płacą niższy czynsz, a – jego zdaniem - równoważnik za brak mieszkania ma służyć pokryciu wynajmu mieszkania. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że możliwość dysponowania mieszkaniem służbowym jest nieporównywalnie bardziej ograniczona niż lokalem zajmowanym na podstawie umowy najmu a pozostającym w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego, jaki zajmuje skarżący. Nie sposób też nie zauważyć, że problem prawa do równoważnika za brak lokalu nie leży w tytule do lokalu (czy jest to lokal przydzielony w drodze decyzji administracyjnej, czy posiadany z innego tytułu), gdyż bezspornym jest, iż skarżący nie miałby prawa do równoważnika za brak lokalu zajmując tenże sam lokal – o ile spełniałby on normy zaludnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organów administracyjnych w niniejszej sprawie, które znajduje oparcie zarówno w przytoczonych przez organ II instancji orzeczeniach WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt III SA/Kr 852/06, WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Wa 715/06, jak i w wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ke 561/07 (CBOIC), a przede wszystkim w przytoczonej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 roku (I OPS 3/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w całej rozciągłości stanowisko, iż istota zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie tkwi więc w tym, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu, a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.