III SA/Lu 396/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca),, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Markuszów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 4 czerwca 2009 r. nr NK.II.0911/260/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Markuszów z dnia 29 kwietnia 2009 r., nr XXI/161/2009 w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy Markuszów uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego i określa, iż nie podlega ono wykonaniu w całości. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 czerwca 2009 r. nr NK.II.0911/260/09 Wojewoda Lubelski działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXI/161/09 Rady Gminy Markuszów z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy Markuszów. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Gminy Markuszów ustaliła wynagrodzenie miesięczne Wójta Gminy Markuszów w następujących wysokościach: wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 4.200 zł, dodatek funkcyjny w kwocie 10 zł, dodatek specjalny w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (842 zł) oraz dodatek stażowy w wysokości 20% (840 zł), razem: 5 892 zł. Wynagrodzenie wójta zostało obniżone w stosunku do jego wysokości ustalonej uprzednio w kwocie 7.680 zł uchwałą Nr XIV/115/2008 Rady Gminy Markuszów z dnia 3 lipca 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań rady należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustalenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru może dokonać jedynie rada gminy, jednakże ustalenia tego wynagrodzenia rada gminy może dokonać wyłącznie w granicach art. 36 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398). Skoro do kompetencji rady gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia wójta gminy, to do niej należy także możliwość zmiany tego wynagrodzenia w drodze uchwały. Organ nadzoru wskazał ponadto, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jako unormowanie szczególne w stosunku do Kodeksu pracy, nie regulują trybu zmiany stosunku pracy (wynagrodzenia) pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru. W takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks pracy, o czym przesądza art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Przepisy art. 11 i art. 29 § 4 i 5 Kodeksu pracy, stanowią, iż: nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 kp), zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej, przy czym wymóg ten dotyczy również stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę (art. 29 § 4 i 5 kp). Zatem, jeśli zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej i dotyczy to także stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę, w tym również na podstawie wyboru, a nawiązanie stosunku pracy i ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli zarówno pracodawcy jak i pracownika to zmiana wysokości wynagrodzenia wójta gminy, zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Markuszów podejmując uchwałę Nr XXI/161/09, dokonującą zmiany wysokości wynagrodzenia wójta, powinna uzyskać pisemną zgodę wójta na zmianę warunków pracy i płacy. Jak wynika z informacji udzielonych przez Wójta Gminy Markuszów zgody takiej nie uzyskano ani też nie zwracano się o nią. W ocenie Wojewody Lubelskiego przedstawione okoliczności sprawy wskazują, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 11 w zw. z art. 29 § 4 i 5 Kodeksu pracy, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Markuszów wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Skarżąca podnosi, że zmiana przez radę gminy wysokości wynagrodzenia wójta nie wymaga jego zgody i przywołuje orzecznictwo sądowe potwierdzające tę tezę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie. Zacząć należy od tego, że przedmiot sporu budzi pewne kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Nie można odmówić słuszności Wojewodzie Lubelskiemu, który uzasadniając swe stanowisko wskazuje, że jest ono zbieżne z niektórymi wyrokami sądów, a w tym z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 424/05. Niemniej jednak pogląd taki nie jest dominujący, a w orzecznictwie innych sądów (np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2008 r. II PK 330/07) oraz w wypowiedziach doktryny (zob. np. glosę A. Kisielewicza opubl. w OSP 2007/4/44) pogląd ten poddano przekonującej krytyce. Ponadto orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, innych sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego w licznych wypadkach wyrażało pogląd odmienny od przytoczonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223 poz. 1458), wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie niniejszym przychyla się do poglądu, iż rada gminy – w braku odmiennego zastrzeżenia w ustawie - ma możliwość ustalania wynagrodzenia nie tylko jednokrotnie, czyli przy objęciu mandatu przez wójta, ale również w trakcie wykonywania tego mandatu. Swoboda ta jednak miarkowana jest treścią art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Konkretne kwoty ustalonego wynagrodzenia muszą mieścić się w limitach wyznaczonych przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. nr 50 poz. 398). Niesporne jest, że w orzecznictwie SN oraz NSA przyjmuje się, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów kodeksu pracy, w szczególności art. 42 kp (por. wyroki SN: z 20.6.2001 r., I PKN 488/00, OSNAPiUS Nr 10/2003, poz. 242; z 23.11.2001 r., I PKN 699/00, OSNAPiUS Nr 22/2003, poz. 541; z 9.10.2006 r., II PK 27/06, OSNP Nr 23-24/2007, poz. 344 oraz wyroki NSA: z 24.9.1997 r., II SA 941/97, niepubl.; z 9.11.2004 r., OSK 873/04, niepubl.). Artykuł 42 kp wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 kp) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. Nasuwa się jednak pytanie, czy brak możliwości zastosowania wypowiedzenia zmieniającego otwiera przed radą gminy możliwość dokonania bezwarunkowej zmiany wynagrodzenia wójta, czy odwrotnie – możliwość tę zamyka. W ocenie sądu – skoro nie budzi wątpliwości, że rada gminy jednostronnie ustala wynagrodzenie po zatrudnieniu wójta przez (obecnie) urząd gminy (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych), a wójt nie ma roszczenia o konkretną kwotę wynagrodzenia, to podobnie też rada ma kompetencje do jednostronnej zmiany tego wynagrodzenia w granicach pozostawionych cyt. rozporządzeniem do jej uznania w formie "widełek". Gdyby z zasady trwałości mandatu wywodzić brak kompetencji dla gminy do zmiany tej wysokości, niezrozumiałe byłoby przyznanie jej prawa do początkowego określenia tejże wysokości. Gdyby zaś wynagrodzenie miało mieć charakter sztywny, od początku do końca sprawowania mandatu niezależny od jakiegokolwiek czynnika, jego wysokość nie byłaby określona w przepisach powszechnie obowiązujących w formie widełek. Zdaniem sądu przyjąć należy, że umieszczenie regulacji prawnej dotyczącej ustalania wynagrodzenia wójta w samorządowej ustawie ustrojowej i przyznanie radzie gminy kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie wskazuje, że ten element stosunku pracy wójta jest określany jednostronnym, władczym oświadczeniem woli organu stanowiącego gminy, zastępującego pracodawcę (por. stanowisko wyrażone w glosie A. Kisielewicza do wyroku NSA III OSK 424/05 opubl. OSP 2007/4/44 wyrok SN z dnia 9 czerwca 2008 r. II PK 330/07). Podnieść należy również, że w braku możliwości zastosowania wypowiedzenia zmieniającego wójt nie pozostaje bezbronny wobec rady, jak to wskazuje organ nadzoru. Pomijając to, że teoretycznie może złożyć mandat, co da skutek zbliżony do tego, jakby nie przyjął wypowiedzenia zmieniającego, podkreślić trzeba, że wójtowi przysługuje droga sądowa ochrony swych praw. Jak już na to zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r. II PK 330/07 - uchwała rady gminy obniżająca wójtowi dotychczas pobierane przez niego wynagrodzenie nie pozostaje poza kontrolą sądu. Przede wszystkim podlega ocenie co do zgodności z prawem w trybie nadzoru sprawowanego przez wojewodę jako organ nadzoru (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wynagrodzenia za pracę wójta może być również zaskarżona przez samego zainteresowanego do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto uchwała rady gminy dotycząca wynagrodzenia wójta podlega badaniu przez sąd pracy co do zgodności z przepisami płacowymi o charakterze gwarancyjnym (wynagrodzenie ustalone przez radę gminy nie może być niższe od minimalnych stawek określonych w przepisach wykonawczych do ustawy o pracownikach samorządowych) oraz w kontekście ewentualnego naruszenia przepisów o zakazie dyskryminacji oraz równym traktowaniu pracowników w zatrudnieniu (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Konstytucji RP, art. 112 kp, art. 11 kp lub art. 183c kp). Nie jest też zasadny argument Wojewody Lubelskiego, że skoro zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej, przy czym wymóg ten dotyczy również stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę (art. 29 § 4 i 5 kp), to wymagana jest też pisemna zgoda wójta. Skoro bowiem zmiana następuje w drodze czynności jednostronnej, a czynność ta ma charakter pisemny (zaprotokołowana uchwała rady gminy), wymóg zachowania formy pisemnej dla (jednostronnej w tym przypadku) czynności zmiany warunków pracy na piśmie jest spełniony. Natomiast z treści tegoż przepisu (art. 29 § 4 i 5 kp) nie można wyciągać wniosku, że automatycznie wymagana jest zgoda drugiej strony, nawet wówczas, gdy zmiana warunków stosunku pracy mogłaby nastąpić w drodze czynności jednostronnej. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze. zm.) Sąd uchylił akt nadzoru w całości. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej zaskarżony akt jako uchylony nie powinien być wykonywana w całości.