VII SA/Wa 831/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi E. Z., E. K., K. K., K. J., C. R., B. i Z. F., A. M., J. M., M. i M. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Gospodarki Komunalnej W., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692) i art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4, art. 41 ust. 4, art. 42 ust. 1, art. 43 ust. 1, art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), udzielił P. C. pozwolenia na adaptację części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w W. przy ul. [...] na powiększenie mieszkania i pracownię plastyczną. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż inwestor posiada zgodę właścicieli lokali mieszkalnych na w/w adaptację. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. (utrzymaną następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r.), po rozpatrzeniu wniosku E. i E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L. i J. M. stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta W. Organ stwierdził, iż pomimo, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony przez Zarząd Gospodarki Komunalnej dla W., pozwolenie na budowę udzielone zostało P. C. W ocenie organu kwestionowana decyzja została więc wydana bez wniosku inwestora. Wojewoda [...] wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 22 ustawy o własności lokali do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, polegającej na zmianie przeznaczenia części nieruchomości wspólnej i udzieleniu zgody na przebudowę tej nieruchomości potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie takiej czynności w formie przewidzianej w art. 23 ww. ustawy. Organ stwierdził, iż w aktach sprawy nie stwierdzono takiej uchwały koniecznej do udzielenia pozwolenia na adaptację strychu, stanowiącego część wspólną nieruchomości, wobec czego wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na adaptację oznacza naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku wniesienia skargi przez P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1807/03 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na adaptację strychu zarządcą nieruchomości był Zarząd Gospodarki Komunalnej W., nie został jednak ustalony zarówno przez organ I, jak i II instancji stan prawny nieruchomości i stan prawny poszczególnych lokali. Zdaniem Sądu należało ustalić, czy istniał zarząd wspólnoty mieszkaniowej i na podstawie jakich przepisów zarządzał wspólną nieruchomością. Odnosząc się do argumentu organów, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana bez wniosku inwestora Sąd stwierdził, iż aktywność P. C., składanie przez niego dokumentów, wyraźne zainteresowanie w rozpoznaniu sprawy i realizacja decyzji wydanej zgodnie z jego inicjatywą nie pozwalają na ocenę, że sprawa pozwolenia na budowę była prowadzona bez wniosku inwestora. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1996 r. Zdaniem organu inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (a do takich czynności należą opisane we wniosku roboty budowlane) potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności, podjęta w trybie przewidzianym w art. 23 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Organ wskazał, że w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym budynku było 12 lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych, w tym 4 lokale (nr 1,3,4,5) zostały sprzedane. Powyższą nieruchomością zarządzała Gmina W., której udziały w częściach wspólnych wynosiły 59,89 %. Organ wskazał, iż zgodę w imieniu Gminy W. na przedmiotową adaptację wyraził Zarząd Gospodarki Komunalnej W., ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, iż zgodę na adaptację pomieszczeń wyrazili właściciele lokali nr 1, 3, 4 i 5 w formie indywidualnego zbierania głosów przez P. C. (pismo z dnia [...] października 1995 r.). Wojewoda [...] podkreślił, iż już tylko zgoda Gminy W. stanowiła ponad 50 % głosów, jednocześnie wskazując, iż wprawdzie zgoda właścicieli lokali nie została sporządzona w formie uchwały, jednakże ta wadliwość nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że właściciele lokali otrzymali do wiadomości decyzję o pozwoleniu na budowę i nie kwestionowali wówczas prawidłowości wyrażonej zgody. Po rozpatrzeniu odwołania E. Z. i E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L. i J. M. od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na adaptację wystąpił Zarząd Gospodarki Komunalnej W., a pozwolenia udzielono P. C., to tym samym organ naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz nie było to naruszenie rażące, bowiem podmiot składający wniosek ściśle współdziałał z P. C., wskazując go wprost jako inwestora. Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko Wojewody [...], iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem udział Gminy W. w częściach wspólnych nieruchomości wynoszący 59,89 % pozwalał na samodzielne wyrażenie zgody na realizację omawianej inwestycji. Zarzuty skarżących odnośnie nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych nie mają wpływu na stabilność decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą stanowić jedynie podstawę do podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W wyniku wniesienia skarg przez E. Z., E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L. i J. M. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 412/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. W ocenie Sądu bezsporne w sprawie jest, że w przedmiotowym budynku, w którym została wykupiona część lokali mieszkalnych, istnieje /z mocy prawa/ wspólnota mieszkaniowa i na przeznaczenie strychu na cele mieszkalne konieczna jest uchwała wspólnoty. Gmina W. niezależnie od wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej takiej zgody nie mogła samodzielnie wyrazić za całą wspólnotę. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali uchwały wspólnoty mieszkaniowej zapadają większością głosów a nie jednomyślnie, każdy właściciel lokalu musi mieć jednak możliwość wyrażenia swojego stanowiska odnośnie sposobu zarządu nieruchomością wspólną w zakresie wykraczającym poza zakres zwykłego zarządu w drodze głosowania nad uchwałą. Stanowisko to musi być wyrażone w formie przewidzianej ustawą - uchwały wspólnoty podjętej na zebraniu lub w drodze zbierania głosów przez zarząd wspólnoty. Podpisy zebrane przez inwestora P. C. nie spełniają wymogu ustawowego, tak co do formy jak i tego, że nie wszyscy właściciele złożyli podpisy (brak podpisów współmałżonków - współwłaścicieli lokali, to jest E. K., M. U., G. W.). Z treści uchwały musi wynikać w sposób jednoznaczny, na jakie działania wyraża się zgodę, jaki jest zakres robót budowlanych oraz o treści uchwały współwłaściciele powinni być powiadomieni aby móc w razie uznania, że jest ona niezgodna z prawem zaskarżyć ją do sądu. W aktach sprawy znajduje się zaś przedłożona przez inwestora "zgoda" właścicieli lokali z dnia [...] października 2005 r. w formie kserokopii nie poświadczonej, która nie może być uznana za dowód w sprawie. Tym samym według Sądu inwestor nie wypełnił wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. C.., zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na skutek przyjęcia, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezspornie wszyscy właściciele wyrazili zgodę pisemną na adaptację przez skarżącego strychu, zaś brak zachowania formy uchwały wspólnoty mieszkaniowej nie daje podstaw do przyjęcia, iż inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozumowanie Sądu, iż każdy ze współwłaścicieli (małżonków) musi wyrazić zgodę na adaptację strychu jest błędne, gdyż w zakresie spraw nieuregulowanych ustawą o własności lokali stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, a stosownie do art. 36 kro każdy z małżonków obowiązany jest współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym i może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym. Z tego wynika, że małżonkowie nie są dwoma odrębnymi właścicielami lokalu, zobowiązanymi osobno do wyrażenia zgody na adaptację strychu. Właściciele ponadto nie kwestionowali wyrażonej przez siebie zgody nawet wówczas, gdy otrzymali do wiadomości decyzje o pozwoleniu na budowę. W tych warunkach w ocenie strony niesłusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zaistniała podstawa z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. II OSK 1454/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu, Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zmienił się stan faktyczny sprawy ani też stan prawny, w związku z powyższym Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany wskazaniami i oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., jako że przedmiotem zaskarżenia był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skupienie się na ocenie zachowania warunków uzyskania zgody na adaptację strychu, konieczne natomiast było dokonanie oceny faktu zrealizowania budowy na podstawie kwestionowanej decyzji znacznie wcześniej od wystąpienia zainteresowanych o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz faktu oddania do użytku przebudowanej części strychu. Podnoszone przez strony okoliczności dotyczące wadliwości kwestionowanej decyzji wiążące się z podnoszonym fałszowaniem dokumentacji powinny być ocenione w aspekcie ewentualnego zawiadomienia o tym organów ścigania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 w aspekcie czy zakończenie budowy i oddanie do użytku znacznie wcześniej niż wszczęto postępowanie nieważnościowe wywołało skutki możliwe, czy też nie możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. We wspominanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Sąd ten podkreślił , iż "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja". Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1996 r., Nr [...] którą, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Gospodarki Komunalnej W., na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4, art. 41 ust. 4, art. 42 ust. 1, art. 43 ust. 1, art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), udzielono P. C. pozwolenia na adaptację części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w W. przy ul. [...]. Skarżący jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazali art. 156 § 1 pkt 2 kpa podnosząc, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie miał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zaś zgoda pozostałych współwłaścicieli nie została wyrażona w przepisanej przez prawo formie. W konsekwencji w ocenie skarżących decyzja Prezydenta W. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę rażąco narusza prawo. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę " Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto (...)wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." W art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego zdefiniowano prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, Rozważenia wymaga zatem czy trafnie organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu uznał, iż inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę [...] grudnia 1996 r., w budynku, stanowiącym w większej części własność gminy, istniała wspólnota mieszkaniowa obejmująca oprócz Gminy W. lokale wyodrębnione o nr 1, 3, 4 i 5. W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma które zawiera zgodę współwłaścicieli ww. lokali M. U. (lokal nr 3), I. R. (lokal nr 4) G. W. (lokal nr 5) i E. Z. (lokal nr 1) na prace budowlane mające na celu adaptację pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne. Żadna z osób, które wyraziły swoją zgodę na przebudowę nie zakwestionowała faktu udzielenia takiej zgody. Zgodnie z art. 22 ust. 2. ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 1994r. Nr 85, poz. 388) do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Niewątpliwie zgoda na przebudowę części wspólnych budynku przekraczała zwykły zakres zarządu nieruchomością, zatem właściwa formą wyrażenia zgody była uchwała. Rozważenia zatem wymaga czy wobec niezachowania formy uchwały przez wspólnotę mieszkaniową, doszło do naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i czy to naruszenie można było uznać za rażące. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można było uznać , iż inwestor nie miał prawa do przeprowadzenia robót budowlanych zgodnie ze swoim wnioskiem. Wprawdzie właściciele lokali nie zachowali wymaganej przez prawo formy co do wyrażenia zgody na prace budowlane, nie można jednak wobec złożenia przez nich w formie pisemnej oświadczeń uznać, iż inwestor działał wbrew wyraźnej woli osób uprawnionych do zarządu nieruchomością. Nie można zatem było uznać, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie bez znaczenia jest w niniejszej sprawie okoliczność na którą zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności skarżący wystąpili w dniu 12 sierpnia 2002r., zaś zakończenie robót budowlanych nastąpiło , jak wynika z zaświadczenia Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w W. w dniu [...] grudnia 1998r. Przez okres od dnia podjęcia robót budowlanych, aż do ich ukończenia w 1998r. właściciele lokali nie zgłaszali zastrzeżeń prawnych do prowadzonych prac budowlanych. Jest oczywiste, że o prowadzonych pracach wiedzieli wszyscy właściciele, również małżonkowie osób, które zgodę w formie pisemnej wyraziły. Brak podejmowania kroków prawnych kwestionujących wykonywane prace budowlane pozwala na przyjęcie, iż zgadzały się one na dokonywaną przebudowę. Z tego tez powodu Sąd uznając, iż trafnie organ odwoławczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1996 r. , działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę oddalił.