I OSK 1705/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 661/09 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., Sygn. akt II SA/Wa 661/09 oddalił skargę J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służy w Państwowej Straży Pożarnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej w Gliwicach decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., na podstawie art.104 § 1 K.p.a.( Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 43 ust.2 pkt.1 i art.47 ust.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 19991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400. ze zm.), zwolnił J. R. z dniem 31 sierpnia 1996 r. ze służby w Komendzie Rejonowej PSP w Gliwicach z uwagi na jego niezdolność do służby. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2009r nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. R., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. Następnie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] marca 2009r nr [...], w związku z odwołaniem J. R., decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że z uwagi na całkowitą niezdolność do służby, stwierdzoną orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] lipca 1996 r., zwolnienie funkcjonariusza ze służby było obligatoryjne. Zachowano też wymóg określony w art.45 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż stosunek służbowy został rozwiązany dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania pełnienia przez funkcjonariusza służby z powodu choroby. Decyzja o zwolnieniu ze służby zawiera wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art.107 § 1 i § 3 K.p.a., a mianowicie prawidłowe oznaczenie i podpis organu, rozstrzygnięcie, a także precyzyjne, chociaż krótkie, uzasadnienie oraz pouczenie o przysługującym środku odwoławczym. Niezasadne są również zarzuty odwołującego dotyczące naruszenia przepisów o właściwości organu. W 1996 r. J. R. nie był oficerem w sensie posiadanego stopnia i przynależności do określonego korpusu w rozumieniu rozdziału 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Posiadał bowiem stopień starszego aspiranta w korpusie aspirantów straży pożarnej, a zatem, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, organem właściwym do zwolnienia go ze służby był przełożony uprawniony do mianowania, czyli Komendant Rejonowy PSP w Gliwicach. Decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej J. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia oraz decyzji z dnia [...] lutego 2009r i z dnia [...] sierpnia 1996r. Zarzucił, że decyzja o zwolnieniu go ze służby nie zawiera elementów wymienionych w art.107 § 1 i § 3 K.p.a., ponadto została wydana przez organ nieuprawniony, czyli z uchybieniem art.47 ust.3 ustawy o PSP. Natomiast decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia podjęto z naruszeniem art. 6-11, art. 7, art. 77, art.80 K.p.a, art. 156 § 1 pkt 2 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a oraz konstytucyjnej zasady wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę J. R. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji personalnej z dnia [...] sierpnia 1996 r., której stwierdzenia nieważności odmówił Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, stanowił art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z tym przepisem strażaka zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską o całkowitej niezdolności do służby. Bezspornym jest, iż wskazane przesłanki zostały spełnione, oraz że zwolnienie ze służby w tym trybie było obligatoryjne. Bezzasadne są ponadto zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów o właściwości. Z przepisów art. 50, art. 88 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 142, poz. 1022 ze zm.), wynika bowiem, że pojęcie stopni służbowych należy rozróżnić od pojęcia stanowisk służbowych strażaków. Stopnie służbowe są podzielone na korpusy, których wyliczenie zawiera art. 50 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Stopień starszego aspiranta został zaliczony do korpusu aspirantów straży pożarnej (art. 50 ust. 3 pkt d). Zgodnie z art. 47 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji, Komendant Główny PSP zwalnia ze służby jedynie oficerów (ust.1), natomiast w pozostałych przypadkach decyzje personalne podejmują przełożeni uprawnieni do mianowania na stanowiska służbowe (ust.2). W komendzie rejonowej przełożonym takim, w myśl art. 32 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jest komendant rejonowy. J. R. w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. zajmował stanowisko starszego oficera, ale posiadał stopień służbowy starszego aspiranta. Skoro wymieniony nie był oficerem w sensie posiadanego stopnia służbowego, to decyzję o zwolnieniu go ze służby prawidłowo podjął przełożony uprawniony do mianowania na stanowisko, czyli Komendant Rejonowy PSP w Gliwicach. Wobec zaistnienia podstawy do zastosowania art. 43 ust. 2 pkt 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, trudno zgodzić się ze skarżącym, że przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, o ile w ogóle można mówić o jakimkolwiek jego naruszeniu. W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest również zarzut dotyczący błędnego trybu rozpatrzenia pisma z dnia 6 lutego 2009r. Podanie to zatytułowane "odwołanie", zostało złożone za pośrednictwem organu i w terminie przewidzianym w art.129 § 2 K.p.a. Strona, powołując art. 127 §1 i § 2 K.p.a w związku z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a, domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Komendanta PSP, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z treści powołanego pisma -odwołania- nie wynika, aby skarżący żądał rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 156 K.p.a. Słusznie zatem organ przyjął, że podanie to jest odwołaniem od decyzji, a nie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Wprawdzie nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony złożony przed terminem do wniesienia odwołania, ale wniosek ten musi wyraźnie wskazywać na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 632/06, stwierdzając, że "nie można odmówić stronie prawa wyboru trybu postępowania -odwoławczego albo nieważnościowego. Strona powinna jednak wyraźnie i jednoznacznie wskazać na wybór trybu nadzwyczajnego. W sytuacji jednak, gdy strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajny tryb rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony". Z powyższych względów wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. zwalniającej skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z uwagi na rażące naruszenie prawa należało uznać za nieuzasadniony. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności przedmiotowego zwolnienia. Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się ona do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji oraz że organ administracyjny, działając w trybie nadzoru, na podstawie art. 156 kpa, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której działa jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, natomiast nie rozstrzyga co do istoty sprawy zakończonej wadliwą decyzją. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Okręgowy w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się: 1) jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź 2) przy uznaniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 lub 189 P.p.s.a.- uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi albo jej odrzucenia. Prokurator, na podstawie art.174 pkt.1 P.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art.145 § 1 pkt.2 P.p.s.a., art.1 pkt.1, art.138 § 1 pkt.1, art.156 § 1 i art.158 K.p.a. w zw. z art.43 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009r, Nr 12, poz. 68) przez uznanie, iż dopuszczalnym było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nieważności decyzji personalnej z "dnia 31 sierpnia 1996 r." (powinno być [...] sierpnia 1996r) dotyczącej zwolnienia ze służby J. R., utrzymanie takiej decyzji w mocy, w sytuacji, gdy akt zwolnienia ze służby w Państwowej Służbie Pożarnej nie podlega trybowi stwierdzenia jego nieważności w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie jest on rozstrzygnięciem o cechach mających postać i charakter decyzji administracyjnej, z braku podstawy prawnej do jej wydania. Na podstawie art. 174 pkt.2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 230 i art.239 pkt.2 lit. d P.p.s.a. przez niepobranie opłaty sądowej w sytuacji, gdy przedmiotem skargi było utrzymanie w mocy przez Komendanta Głównego Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] marca 2009r nr [...], wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. a nie sprawy podlegającej zwolnieniu od opłat, a nadto naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich zarzutów skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej prokurator stwierdził, że przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidywały dla rozstrzygnięć personalnych dokonywanych na podstawie jej art. 43 drogi postępowania administracyjnego, tak jako uczyniono to np. w art. 82 ust.1 czy w art.83 ust.1 w zakresie dotyczącym przydziału strażakom lokali mieszkalnych. Zgodnie z poglądami doktryny prawniczej stosunku administracyjnego nie można domniemywać, tylko musi istnieć ustawowe dla niego umocowanie Oznacza to, że do czynności personalnych dotyczących zwolnienia ze służby na podstawie art.43 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie mają zastosowania przepisy art.1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc i jego art.158 § 1 w zw. z art.156 § 1 . W wyroku z dnia 7 kwietnia 2009r w sprawie I PK 218/08 Sąd Najwyższy orzekł, że stosunki służbowe funkcjonariuszy państwowej straży pożarnej nie są stosunkami pracy, a w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1991r w sprawie II SA 258/91 uznano, ze stosunek służbowy z mianowania powstaje w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe poglądy, zdaniem prokuratora, nie dotyczą jednak statusu prawnego "strażaków", wprowadzonego ustawą z dnia 24 sierpnia 1991r, która w swej konstrukcji nie przewidziała drogi administracyjnej dla aktu odwołania ze służby. W konsekwencji uznać należy, że prowadzenie postępowania administracyjnego wobec decyzji personalnej, niemającej charakteru decyzji administracyjnej, naruszało art.1 pkt.1 w zw. z art. 156 i art.158 K.p.a., a decyzja Komendanta Głównego PSP o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji naruszała także art.138 § 1 pkt.1 K.p.a. W takiej sytuacji w istniejącym w Polsce porządku prawnym dotyczącym kognicji sądów administracyjnych, określonym art.175 i art.184 Konstytucji, zdaniem prokuratora, naruszono również art.45 ust.1 w zw. z art.77 ust.2 Konstytucji, gdyż oddalono skargę mimo, ze zachodziły okoliczności wskazane w art.145 § 1 pkt.1 lit.a i § 2 P.p.s.a. Naruszenie to polega na tym, że tylko w sytuacji, gdy sąd administracyjny lub organ administracji, uznają się za niewłaściwe, sąd powszechny nie może odrzucić pozwu- art.199 tire 1 kodeksu postępowania cywilnego, wprowadzony art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002 Nr 153, poz.1271) w zw. z art.1 k.p.c. i art. 3 P.p.s.a. A contrario J. R. w innej sytuacji procesowej i faktycznej nie może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem dotyczącym merytorycznej zasadności jego zwolnienia ze służby w 1996 r. albowiem zakres kontroli działalności administracji publicznej określa art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W doktrynie istnieją rozbieżne poglądy co do charakteru stosunku służbowego strażaka, z tendencją na przyszłość, aby stosunki służbowe z mianowania znalazły się w orbicie regulacji prawa pracy. Zdaniem prokuratora stosunek służbowy strażaka, co najmniej w zakresie jego rozwiązania na podstawie art.43 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r, już może być tak kwalifikowany, a najpóźniej od wprowadzenia art.1991 k.p.c., nie powinien być ten akt traktowany jako decyzja administracyjna, lecz jako czynność prawna- oświadczenie woli dokonywane przez osoby uprawnione ustawą, po zaistnieniu wymienionych w ustawie warunków. Taka czynność powinna podlegać kontroli sądu powszechnego. W konsekwencji Sąd I instancji, oddalając zaskarżonym orzeczeniem, skargę J. R. naruszył art. 145 § 1 pk.2 i art.151 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskakujące są zarzuty prokuratora dotyczące niepobrania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od J. R. wpisu sądowego, skoro ustawa P.p.s.a. w art.239 pkt.1 lit.d w sposób wyraźny zwolniła skarżących z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w sprawach ze stosunków służbowych, a sprawa dotycząca decyzji o zwolnieniu ze służby strażaka Państwowej Straży Pożarnej niezaprzeczalnie ma taki charakter. Usprawiedliwionych podstaw, w ocenie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, nie ma również stanowisko prokuratora, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby nie jest decyzją administracyjną podlegającą kognicji sądów administracyjnych. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2010 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie oświadczył, że podtrzymuje skargę kasacyjną z dnia 18 listopada 2009r tylko w części dotyczącej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a cofa ją w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie dodano, że uzupełniając i precyzując wywody zawarte w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że kwestie związane ze stosunkiem służbowym strażaków regulował początkowo dekret z dnia 27 grudnia 1975 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa, w którego art. 36 wyraźnie przesądzono o administracyjnoprawnym charakterze stosunku służbowego, określono formę decyzji oraz właściwe organy i tryb składania środków odwoławczych. Przepis ten przestał obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czyli od dnia 1 stycznia 1992r. W obecnym stanie prawnym administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego wynika z art. 11 a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który został wprowadzony na mocy art. 76 pkt 8 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Z powyższego wynika, że w okresie od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 1998r stosunek strażaka nie miał charakteru administracyjnoprawnego. Tym samym decyzja o zwolnieniu J. R. ze służby dotknięta jest wadą nieważności z mocy art.156 § 1 pkt.2 kpa jako wydana bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Ocenia jedynie zasadność zarzutów kasacyjnych. Nie jest przy tym uprawniony do ich konkretyzowania, jeżeli zostały postawione w sposób nieprecyzyjny lub niejasny. Nie może też ich uzupełniać, ani dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem naruszenia innych przepisów niż wskazane przez samego kasatora. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem ograniczony określonymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone, dodatkowe wymogi, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca w art. 175 § 1- 3 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego (pkt.1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt.2). Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taka samą postać jak uchybienie normom prawa materialnego, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania przewidziane dla każdego pisma procesowego, a nadto zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca złamanie prawa materialnego, czy przepisów postępowanie, ewentualnie oba naruszenia łącznie. Należy też precyzyjnie określić wszystkie przepisy prawa, którym miał uchybić Sąd I instancji, z podaniem numeru artykuły, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych). Skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada omówionym wymogom. Zauważyć przede wszystkim należy, że w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2010 r. prokurator ograniczył zarzuty kasacyjne jedynie do tych sformułowanych na podstawie art.174 pkt.1 P.p.s.a. Oznacza to, że upatrywał on naruszenia prawa materialnego w złamaniu zaskarżonym wyrokiem następujących przepisów "art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art.145 § 1 pkt.2 P.p.s.a., art.1 pkt.1, art.138 § 1 pkt.1, art.156 § 1 i art.158 K.p.a. w zw. z art.43 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009r, Nr 12, poz. 68)". Prokurator nie wyjaśnił przy tym ani w podstawach kasacyjnych ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej czy wymienione przepisy, jego zdaniem, zostały naruszone przez Sąd I instancji poprzez ich błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Wskazania zaś sposobu naruszenia przepisów prawa materialnego wymaga wyraźnie dyspozycja powołanego przepisu art.174 pkt.1 P.p.s.a. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie to przy tym dwie różne formy naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć zatem należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może wyrażać się bądź w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa materialnego, bądź w zastosowaniu prawa uchylonego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego bądź na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przejawia się w tym, że sąd "nie podciągnął" ustalonego stany faktycznego pod niewłaściwy przepis (błąd w subsumcji). W podstawach kasacyjnych i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisane elementy powinny być wyraźnie wyeksponowane. Wymogu tego w niniejszej sprawie jednak nie dopełniono, oczekując tym samym na konwalidowanie tego braku samodzielnie przez sąd kasacyjny, co z omówionych wyżej przyczyn jest niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej prokurator nie wyjaśnił również dlaczego wszystkie powołane przez niego przepisy zakwalifikował do norm materialnych. Jest to zaś istotne, gdyż niezrozumiałe jest nadawanie takiego charakteru przepisom wybitnie procesowym, jak chociażby art.138 kpa, który wymienia jedynie jeden z dopuszczalnych rodzajów (a nie przesłanek) rozstrzygnięć organu odwoławczego. Uwaga ta odnosi się również do art.145 1 pkt.2 P.p.s.a., którego także w żaden sposób nie można określać i traktować jako przepisu prawa materialnego. Gdyby nawet zarzut naruszenia tego przepisu rozpatrywać w ramach podstawy wymienionej w art.174 pkt.2 a nie art.174 pkt.1 P.p.s.a., to i tak nie mógłby on doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Zauważyć bowiem należy, że przepis ten określa tylko jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji, a nie proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dla skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, powołując art.145 § 1 pkt.2 P.p.s.a., należy zatem bezwzględnie powiązać ten przepis z określoną jednostką czy konkretnymi jednostkami redakcyjnymi art.156 § 1 K.p.a. (ewentualnie przepisami szczególnymi w powyższym znaczeniu). Tymczasem art.156 § 1 K.p.a. prokurator wymienił jedynie w sąsiedztwie ale nie w związku art. 145 § 1 pkt.2 P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a, oraz inne normy jednoznacznie zostały powiązane wyłącznie z art. 43 ust. 2 pkt.1 ustawy PSP. Ponadto kasator powołał cały art.156 § 1 i cały art. 158 K.p.a., nie zważając, iż ten ostatni przepis dzieli się na dwa odrębne paragrafy, natomiast art.156 § 1 K.p.a. składa się z 7 punktów, z których każdy określa inną kwalifikowaną wadę, którą może być dotknięte kwestionowane rozstrzygnięcie administracyjne. Nie sprecyzował zatem, jaką wadliwością (lub jakimi z nich) ma być dotknięta kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Komendanta Głównego PSP, a więc jakie kwalifikowane wady tej decyzji, zdaniem skarżącego, powinny obligować WSA w Warszawie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji a nie do oddalenia skargi. Takie ogólnikowe wytyki nie poddają się kontroli kasacyjnej, gdyż Sąd II instancji nie może domyślać się intencji skarżącego i precyzować za niego podstaw kasacyjnych. Dodać należy, że prokurator dopiero w piśmie z dnia 24 lutego 2010 r. powołał się konkretnie na pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a, a nie na cały art.156 lub cały § 1 art.156, jak to czynił w podstawach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie ma to jednak w sprawie istotnego znaczenia, gdyż przepis ten odniósł wyłącznie do decyzji podjętej w trybie zwykłym, a nie do zaskarżonego wyroku lub do kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nadzorczej. Nadto zauważyć trzeba, że taka próba konwalidowania zarzutów kasacyjnych i tak nie mogłaby odnieść zamierzonego skutku. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ogranicza znacząco możliwość dokonywania zmian ustawowych podstaw przytaczanych w skardze kasacyjnej. Przepis art.183 § 1 P.p.s.a. dopuszcza możliwość przytoczenia tylko nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że w regulacji tej chodzi o to, by stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi pierwszej instancji był wyraźnie określony i stabilny w czasie. Podstawy kasacyjne muszą być wskazane w skardze kasacyjnej w momencie wnoszenia jej do sądu. Mogą być one uzupełnione przez ten sam podmiot, który sporządził skargę, ale musi to nastąpić w granicach terminu zakreślonego do złożenia skargi kasacyjnej. Po upływie tego terminu można przedstawiać tylko inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak argumenty na rzecz przedstawionych już zarzutów, nie zaś nowe zarzuty, chociażby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. W konsekwencji także uzupełnianie czy korygowanie zarzutów kasacyjnych jest bezskuteczne, nie może bowiem sanować wcześniejszych braków w tym względzie. Dlatego też uznać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia art.156 § 1, art.158, art.138 § 1 pkt.1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt.2 P.p.s.a. zostały błędnie sformułowane i nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powołany przepis stanowi bowiem, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Norma ta w żaden sposób nie została złamana zaskarżonym wyrokiem, gdyż WSA w Warszawie nie dokonał kontroli według innych kryteriów niż zgodność badanej decyzji z prawem. Zamierzonego skutku nie mógł ponadto odnieść zarzut odnoszący się do art.43 ust.2 pkt.1 ustawy o Państwowej straży Pożarnej. Po pierwsze prokurator, wytykając złamanie tej normy, powołał się jednoznacznie na tekst jednolity ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2006, Nr 12, poz. 68 z dnia 27 stycznia 2009 r. Wskazuje to na zamiar kwestionowania przez niego art.43 ust.2 pkt.1 w brzmieniu wówczas obowiązującym, czyli nadanym z dniem 23 stycznia 1997r przez art.1 pkt.27 lit.a ustawy z dnia 8 listopada 1996r o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.(Dz.U. z 1996r, Nr 152, poz.723). Jest to zupełnie niezrozumiale, gdyż powołany przepis w takim brzmieniu w sprawie w ogóle nie miał zastosowania, a tym samym WSA w Warszawie w żaden sposób nie mógł go naruszyć. Zauważyć bowiem należy, że do Sądu I instancji została zaskarżona decyzja Komendanta Głównego z dnia [...] marca 2009r w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w Gliwicach z dnia [...] sierpnia 1996r. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sprawie istotny był stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji o zwolnieniu J. R. ze służby a nie zmiany omawianego przepisu dokonane już po rozwiązaniu z wymienionym stosunku służbowego. Po drugie w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, czy złamanie art. 43 ust.2 pkt.1 ustawy miało polegać na błędnej wykładni czy na niewłaściwym jego zastosowaniu. Nadto cała argumentacja prokuratora w tym zakresie nie koresponduje w ogóle z treścią omawianej normy. W skardze kasacyjnej zarzuca się bowiem Sądowi I instancji bezpodstawne przyjęcie, że decyzja personalna o zwolnieniu w 1996r strażaka ze służby miała charakter decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem omawiany przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 sierpnia 1996r stanowił jedynie, że strażaka zwalnia się ze służby "w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności służby przez komisję lekarską". Określał on zatem wyłącznie jedną z przesłanek zwolnienia strażaka ze służby. Nie normował natomiast ani podstawy pełnienia przez strażaka służby, ani formy zwolnienia go ze służby, ani charakteru postępowania poprzedzającego rozwiązanie ze strażakiem stosunku służbowego. Przedmiotowe kwestie zostały uregulowane i wynikają z innych przepisach ustawy o PSP, ale tych kasator w skardze kasacyjnej nie zakwestionował. Na uwzględnienie nie zasługuje również wytyk naruszenia art.1 pkt.1 K.p.a. w zw. z art.43 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009r, Nr 12, poz. 68). Skoro kasator nie podważył skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że zwolnienie strażaka następuje w drodze decyzji administracyjnej, to tym samym nie wykazał, aby w sprawie doszło w ogóle do złamania wskazanej normy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna prokuratora nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na brak prawidłowo sformułowanych zarzutów kasacyjnych nie jest możliwe szersze omówienie istoty sprawy na tle której została wniesiona skarga kasacyjna. Można jedynie wskazać, że całkowicie nieuprawnione jest przekonanie prokuratora, iż skoro ustawa o PSP w dacie zwolnienia J. R. ze służby, tj. w dniu 30 sierpnia 1996 r., nie przewidywała wprost, że decyzje personalne w tym przedmiocie stanowią decyzje administracyjne, to rozwiązanie stosunku służbowego nie ma takiego charakteru, a w konsekwencji spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu administracyjnym, a następnie sadowoadministracyjnym. Zauważyć bowiem trzeba, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest już pogląd, że brak wskazania przez ustawodawcę wprost działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza jeszcze, że jest ona wyłączona. Liczne są przykłady spraw o typowo administracyjnym charakterze, w których ustawodawca w przepisach prawa materialnego, przewidując decyzyjną formę załatwienia spraw, posługuje się jedynie czasownikowymi określeniami kompetencji organu dla rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej (zezwala, stwierdza, nakazuje). Nieodosobnione są również przypadki, w których ustawodawca nawet takim czasownikowym sformułowaniem nie wskazuje, w jakiej formie organ ma załatwić sprawę, a mimo tego administracyjny charakter rozstrzygnięcia kończącego taką sprawę nie jest kwestionowany, nawet wtedy, gdy regulacje doprecyzowujące te kwestie wprowadzono w późniejszym czasie, przy okazji kolejnych nowelizacji ustawy. Istota niniejszej sprawy nie sprowadzała się zatem tylko do zagadnienia, do którego taką wagę przywiązywał prokurator i to niezależnie od tego, że swych zastrzeżeń w tym zakresie nie powiązał z precyzyjnymi, prawidłowo sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że funkcjonariusz PSP, co do zasady pełni służbę na podstawie mianowania (art.31 ustawy). Mianowanie w służbach zmilitaryzowanych i mundurowych jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc jednostronnym, władczym działaniem organu administracyjnego. Nie ma żadnych podstaw by kwestionować, że taki akt nominacji także w Państwowej Straży Pożarnej jest decyzją administracyjną stanowiącą podstawę do nawiązania ze strażakiem stosunku służbowego. Taki stosunek służbowy nie mieści się w pojęciu stosunku pracy, jest bowiem stosunkiem prawnym o charakterze administracyjno-prawnym. Nie mają do niego zatem zastosowania przepisy kodeksu pracy, gdyż strażacy nie są "pracownikami szczególnej kategorii" w rozumieniu art.5 tego kodeksu. Po wejściu w życie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej status strażaków został w całości uregulowany w tej ustawie, która żadnych odesłań do kodeksu pracy nie zawiera i nie zawierała. Sprawy dotyczące statusu prawnego strażaka od początku obowiązywania omawianej regulacji, kwalifikowały się zatem do spraw administracyjnych. Nie stanowiły natomiast, także w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1996 r., sprawy cywilnej, w której przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym (art.2 k.p.c.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.