II SA/Wr 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2009r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta P. Z. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta P. Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 kwietnia 2009r. (NR NK.II.0911-6/286/09) Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 1 lit. b, c, d i § 2 zarządzenia Burmistrza Polanicy Zdrój z dnia 26 lutego 2009r (Nr 21/09) w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Polanica Zdrój z powodu istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji i § 1 uchwały Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 13 stycznia 2009 roku (Nr XXVII/171/09) w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że w dniu 26 lutego 2009r. Burmistrz Polanicy Zdroju wydał zarządzenie (Nr 21/09) w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Polanica Zdrój. Zarządzenie to wpłynęło do organu nadzoru w dniu 16 kwietnia 2009r. Jak dalej zauważył Wojewoda Dolnośląski w § 1 lit. b niniejszego zarządzenia Burmistrz określił cenę za odbiór odpadów komunalnych segregowanych na poziomie 45, 90 zł za m³ + 7% VAT. Tymczasem zgodnie z § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 13 stycznia 2009r. (Nr XXVII/171/09) górna stawka opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny wynosi 60 % stawki określonej w § 1 pkt 1 lit. a, a więc 62 zł. Rachunek matematyczny wskazuje, że 60% z 62 wynosi 37, 20 zł. Mając więc powyższe na uwadze stwierdzono, że cena wprowadzona przez Burmistrza przewyższa znacznie górną stawkę określoną przez uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju (Nr XXVII/171/09). Uchwała ta stanowi natomiast akt prawa miejscowego, a zatem każdy podmiot na terenie Gminy Polanica Zdrój jest obowiązany do jej przestrzegania. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 2 Konstytucji "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Organ Nadzoru zauważył, że również zapisy § 1 lit. c i d zarządzenia Nr 21/09 stanowią naruszenie uchwały nr XXVII/171/09. Uchwała bowiem nie zawiera spornych stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych, pobieranych według ilości osób lecz za ich objętość, liczoną w metrach sześciennych. Skoro zatem niniejsza uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który niewątpliwie wiąże Burmistrza, wprowadzenie przez niego opłat uzależnionych od ilości osób, w sytuacji, gdy wskazywana uchwała Rady Miejskiej nie przewidywała takiej możliwości, powoduje, że takie działanie Burmistrza nie posiada podstawy prawnej. Stosownie do postanowień § 2 zarządzenia traci moc zarządzenie Burmistrza Polanicy Zdroju z dnia 27 grudnia 2007r. (Nr 115/07) w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Polanica Zdrój. W dniu 4 marca 2009r. rozstrzygnięciem nadzorczym (NK. II. 0911-6/135/09) Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia, czego skutkiem było jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie organu nadzoru Burmistrz uchylił więc nieistniejące już zarządzenie. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego działanie takie stanowi naruszenie podstawowych zasad polskiego systemu prawa wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie ze wskazanym przepisem Konstytucji państwo prawa oznacza gwarancję i trwałość ustalonego reżimu prawnego. Trwałość i gwarancja odnosi się nie tylko do ustalonego przez ustawodawcę porządku ale również do wszelkich prawomocnych orzeczeń odpowiednich organów. Każda jednostka i organ władzy publicznej ma obowiązek przestrzegać tej zasady. Jeżeli chodzi o organy władzy publicznej odnosi się do nich także zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji wedle której działają one na podstawie i w granicach prawa. Zarzucono więc, iż Burmistrz Polanicy Zdroju uchylając unieważnione zarządzenie naruszył wskazane powyżej przepisy. Wprowadzenie przez niego zapisu o wskazanej wyżej treści zostało dokonane bez podstawy prawnej. Burmistrz nie mógł bowiem uchylać zarządzenia, które już zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez odpowiedni organ, który dokonał tego w ramach posiadanych kompetencji ustawowych. Zauważono, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym uchylenie przez Burmistrza zarządzenia, którego nieważność została już stwierdzona przez organ nadzoru, stanowi również naruszenie wskazanego przepisu. Działanie takie jest bezprawne i nieuzasadnione żadnym z przepisów funkcjonujących w obowiązującym porządku prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyżej opisane rozstrzygniecie nadzorcze złożył Burmistrz Polanicy Zdroju wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2009r. (NK.II.0911-6/286/09) - otrzymanego 30 kwietnia 2009r. (w części II a dotyczące stwierdzenia nieważności § 2 Zarządzenia Burmistrza Polanicy Zdroju z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Polanica Zdrój z powodu bezpodstawnego zarzutu istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu złożonej skargi podniesiono, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 marca 2009r. stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza z dnia 27 grudnia 2007r. (Nr 115/07) wpłynęło do Urzędu Miejskiego już po wydaniu zarządzenia nr 21/09 z dnia 26 lutego 2009r, w którym to zarządzeniu Burmistrz uchylił § 2 zarządzenia nr 115/07. Wobec powyższego zarzuty podniesione przez organ nadzoru dotyczące naruszenia art. 7 Konstytucji są niezasadne, a uchylenie wcześniejszego zarządzenia jest działaniem na podstawie prawa i w jego granicach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazał, iż należy porównać skutki prawne zarządzenia nr 21/09 (konkretnie jego § 2) i rozstrzygnięcia nadzorczego NK.II.0911-6/135/09. Wedle § 2 zarządzenia nr 21/09 "Traci moc zarządzenie nr 115/07 (...)", z kolei § 3 stanowi, że "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (...)". Mając na względzie wskazane okoliczności organ podkreślił, że z punktu widzenia skutków prawnych zarządzenie nr 115/07 utraciło moc w dniu wydania zarządzenia nr 21/09, a więc w dniu 26 lutego 2009 roku, natomiast wydane w dniu 4 marca 2009 roku rozstrzygnięcie nadzorcze NK.II.0911-6/135/09 stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Polanicy Zdroju nr 115/07 wywołuje skutki prawne od dnia jego wydania, a więc od dnia 27 grudnia 2007 roku. Orzeczenia bowiem organu nadzoru, oceniające akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego mają charakter deklaratoryjny i tym samym działają wstecz (ex tunc) powodując ich nieważność z mocy prawa od momentu ich podjęcia, o ile oczywiście są one wadliwe. Tym samym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego służy eliminacji skutków prawnych sprzecznych z prawem aktów organów samorządu terytorialnego od chwili ich podjęcia. Organ nadzoru podzielił dominujący w nauce prawa administracyjnego pogląd, nakazujący przyjąć, że odstąpienie od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wobec aktu już zmienionego bądź uchylonego będzie uzasadnione tylko wtedy, gdy uchwała lub zarządzenie nie mogą być stosowane do oceny stanów faktycznych, jakie wystąpiły w okresie poprzedzającym ich uchylenie lub zmianę. Oznacza to, że tylko uchylenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały lub zarządzenia z mocą ex tunc czyni wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bezprzedmiotowym. Odwołując się do piśmiennictwa Wojewoda Dolnośląski wskazał, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ samorządowy uniemożliwiłby wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków prawnych podjętego aktu, przez jego uchylenie z mocą ex nunc. W istocie taka sytuacja wystąpić może w rozpatrywanym przypadku – wyeliminowanie bowiem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sankcjonuje, niezgodną z prawem, praktykę pobierania opłat za usługi w zakresie pobierania odpadów komunalnych, w okresie obowiązywania zarządzenia nr 115/07. Zauważono, nadto, że tak nieprawidłowo ustalone opłaty, w braku rozstrzygnięcia nadzorczego, mogłyby być dochodzone także po dniu uchylenia zarządzenia (za okres poprzedzający jego uchylenie). Konkludując, Wojewoda Dolnośląski mając powyższe na uwadze zauważył, że w omawianym przypadku fakt, iż Burmistrz uchylając zarządzenie nr 115/07 nie znał przyszłego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność zarządzenia nr 115/07, nie ma znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia NK.II.0911-6/286/09. Należy je bowiem ocenić na płaszczyźnie skutków prawnych wywołanych rozstrzygnięciem nadzorczym NK.II.0911-6/135/09, które to rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone i tym samym wywołało określone skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę, co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art.151 powyższej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zarówno w doktrynie jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w powyższym przepisie, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych (por. Szewc A., Jyż G, Pławecki Z., Samorząd Gminny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 378-379). W stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi stwierdzenie nieważności § 2 Zarządzenia Burmistrza Miasta Polanicy Zdroju z dnia 26 lutego 2009r. ( Nr 21/09) w brzmieniu "traci moc Zarządzenie nr 115/07 Burmistrza Miasta Polanicy Zdroju z dnia 27 grudnia 2007r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Polanica Zdrój". Co istotne, w dniu 4 marca 2009r. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność zarządzenia z dnia 27 grudnia 2007r. Wobec tego, kwestionowany zapis derogował – jak podkreślił Wojewoda - nieistniejący akt prawa miejscowego, czym naruszył art. 2 i 7 Konstytucji. Z powyższym twierdzeniem organu nadzoru nie zgodził się Burmistrz miasta Polanicy Zdrój, podnosząc argument, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 marca 2009r. wpłynęło do urzędu gminy po wydaniu Zarządzenia nr 21/09. Dokonując kontroli legalności podjętego przez Wojewodę Dolnośląskiego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności zawsze wskazuje, że akt prawa miejscowego został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, obarczającym go od dnia jego podjęcia. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie zarządzenia na skutek wydania innego aktu oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wejścia w życie zarządzenia derogującego, czyli ze skutkiem ex nunc. Tymczasem stwierdzenie nieważności zarządzenia wywołuje skutki od chwili jego podjęcia, czyli z mocą ex tunc. W tej ostatniej sytuacji zarządzenie należy potraktować tak jakby nigdy nie zostało podjęte. Powyższe jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2009r., ( sygn. akt I OSK 1275/09), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tegoż aktu. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków które taki quasi akt prawa miejscowego mógł wywołać gdy jeszcze obowiązywał. (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06, niepublikowany, postanowienie NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, niepublikowany). Mając powyższe na uwadze, sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż brak wiedzy Burmistrza o stwierdzeniu nieważności zarządzenia nr 115/07, nie ma znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia NK.0911-6/286/09. Sprawowana bowiem przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej oparta jest na kryterium legalności, skutkiem czego z obrotu prawnego winien zostać wyeliminowany akt niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie zapis derogujący akt, którego nieważność stwierdzono nie może ostać się w obrocie prawnym. Utrzymanie jego w mocy wywołałoby bowiem swoistą niepewność dla adresatów norm prawnych tam zawartych, od kiedy tenże akt nie wywołuje skutków prawnych: od chwili ustanowienia czy uchylenia. Taka niepewność w zakresie obowiązywania prawa w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalna. Mając na względzie fakt, iż nieznajomość prawa nie zwalnia jego adresatów z ponoszenia konsekwencji prawnych wynikających z obowiązujących norm, lokalny prawodawca tworząc regulacje normatywne powinien to czynić, w taki sposób, aby podmiot objęty zakresem zastosowania nie pozostawał w niepewności odnośnie jego skutków prawnych. Wobec powyższego, stosownie do postanowień art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji orzeczenia.