I OSK 1610/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i E. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 547/09 odrzucającego skargę E. i E. P. na uchwałę Rady Gminy Rewal z dnia [...] listopada 2008 r. [...] w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 547/09 odrzucił skargę E. i E. P. na uchwałę Rady Gminy Rewal z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie akt sprawy Sąd I instancji ustalił, iż w dniu 30 grudnia 2008 r. (data wpływu wezwania do organu) skarżący wnieśli do Rady Gminy Rewal wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 60 dni. Rada Gminy Rewal udzieliła odpowiedzi na wezwanie w dniu 9 marca 2009 r., którą doręczono pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 12 marca 2009 r. Wobec powyższego Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma nie termin 30 – dniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, a 60 – dniowy, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 30 grudnia 2008 r., bowiem w tym terminie organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie, a który ostatecznie dla strony skarżącej upłynął w dniu 2 marca 2009 r. Zatem skargę wniesioną do Sądu dopiero w dniu 10 kwietnia 2009 r. należało uznać za spóźnioną i jako taką odrzucono. Od powyższego postanowienia wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie przepisów prawa: - przepisu art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U..01.142.1591. z późn. zm., dalej Ustawa o samorządzie gminnym) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - przepisu art. 102 a Ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a konsekwencji przyjęcie, że przepis art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych na uchwały i zarządzenia o jakich mowa w art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym, - przepisu art. 2 i 7 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.97.78.483) poprzez przyjęcie, że pomimo tego, iż skarżący działali w zaufaniu do organu i zgodnie z jego pouczeniem – w zakresie możliwości wniesienia skargi na podjętą przez organ uchwałę – wniesiona przez nich skarga podlega odrzuceniu ze względu na naruszenie terminu przewidzianego przepisem art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - przepisu art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.02.153.1270 z późn. zm. dalej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, iż złożona przez skarżących skarga wniesiona została z uchybieniem terminu do jej wniesienia, - przepisu art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie przy obliczaniu terminów do wnoszenia skarg na uchwały i zarządzenia o jakich mowa w art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym, - przepisu art. 112 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi pomimo tego, że wniesiona została przez skarżących zgodnie z pouczeniem organu. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż postanowienie narusza wskazane przez nich przepisy prawa i powinno być uchylone, dlatego, iż art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 102a tej ustawy, w sprawach o których w nim mowa, a więc również w sprawach skarg wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast, zdaniem skarżących, przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie wyłącznie do przypadków wskazanych w art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym świadczy zwrot "w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i § 4", zaś jego rozszerzenie na sprawy skarg na uchwały jest sprzeczne z jego literalnym brzmieniem i skutkuje utratą przez obywatela możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Ponadto, zdaniem skarżących, nawet jeśli przyjąć, iż przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to skarga została złożona w terminie, bowiem skarżący po pierwsze działali zgodnie z pouczeniem organu, który wskazał, iż uchwała może być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpiło zawiadomienie o odmowie usunięcia naruszenia prawa. A po drugie skarżący otrzymali odpowiedź organu i w tej sytuacji skargę wniesioną w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi należy uznać za wniesioną w terminie. Przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Dodatkowo wskazano, iż skarżący działali w zaufaniu do rady gminy, której przedstawiciel wielokrotnie kontaktował się ze skarżącymi i ich pełnomocnikiem zapewniając, iż prześle im stosowną odpowiedź, dlatego skarżący nie podejmowali żadnych kroków prawnych tylko czekali i dopiero po otrzymaniu odpowiedzi wnieśli skargę zgodnie z zawartym pouczeniem. Skarżący uważają, iż przyjęcie przez WSA, że wniesienie skargi nastąpiło po terminie, narusza również art. 112 K.p.a., zgodnie z którym, błędne pouczenie w decyzji co do możliwości odwołania się albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia – powołując się przy tym na orzecznictwo. Zdaniem skarżących, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie i nie powinni być obciążani skutkami takiego pouczenia, bowiem z pisma Rady Gminy Rewal z dnia 9 marca 2009 r., będącego pismem przewodnim do zaskarżonej uchwały, wyraźnie wynikało o możliwości, terminie i sposobie jej zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a przedstawione w niej zarzuty należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (§ 2). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, zatem Sąd związany granicami skargi kasacyjnej dokonuje wyłącznie oceny zarzutów w niej sformułowanych. W niniejszej sprawie przedmiotowa skarga została złożona na uchwałę Rady Gminy Rewal z dnia [...] listopada 2008 r., zaś kwestią sporną jest dochowanie terminu przy jej wnoszeniu. Żeby skutecznie wnieść skargę na uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g, koniecznym jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej, przede wszystkim należy wskazać, iż ustawodawca nie określił terminu do wniesienia takiej skargi, a jedynie w art. 102a u.s.g. wyłączył stosowanie art. 52 § 3 i 4 ustawy P.p.s.a. Jednakże nie można zgodzić się z poglądem skarżących, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wątpliwości w tym zakresie zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, w której przyjęto, iż przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ponadto wyjaśniono, że art. 102a u.s.g wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., ale w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, będącego warunkiem wniesienia skargi do sądu. Natomiast przepis ten nie wyłącza stosowania innych przepisów P.p.s.a., w tym przepisów dotyczących terminu do wniesienia skargi. Podobny pogląd wyrażano już wcześniej w literaturze prawniczej (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 155). Innymi słowy - termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego – w myśl art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usuniecie naruszenia prawa. Kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie relacji pomiędzy tymi dwoma terminami. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu (60 – dniowego) staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin 30 dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w ciągu tych 60 dni organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie ten 60 – dniowy termin, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z tą drugą sytuacją. Otóż skarżący pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. (data wpływu wezwania do organu) wezwali organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Rady Gminy Rewal, która nie zajęła stanowiska w terminie 60 dni (tj. do 2 marca 2009 r.), od daty wniesienia wezwania w trybie art. 101 u.s.g., tylko po tym terminie tj. 9 marca 2009 r. Zatem należało ustalić, czy skarżący zachowali sześćdziesięciodniowy termin do dokonania czynności - złożenia skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnieśli skargę dopiero w dniu 10 kwietnia 2009 r. i dlatego należało uznać ją za złożoną z uchybieniem terminu. Należy również wskazać, iż nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzut naruszenia art. 112 K.p.a., bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w postępowaniu sądowym, gdyż odnoszą się do postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej. W konsekwencji art. 112 K.p.a. nie mógł stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Dodatkowo treść tego przepisu ma wyłącznie zastosowanie do błędnego pouczenia zawartego w decyzji, którą z całą pewnością nie jest pismo Rady Gminy Rewal będące – jak sami przyznali skarżący – pismem przewodnim do uchwały, a ponadto błędne pouczenie skarżących nie stwarza uprawnienia do podjęcia czynności zgodnej z tym pouczeniem (vide: postanowienie Naczelnego Sad Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1523/09). Jeśli nawet by przyjąć fakt mylnego pouczenia strony o trybie, sposobie i terminie wniesienia odwołania, czy zażalenia, a w niniejszej sprawie skargi, to nie wpływa on na bieg terminu do wniesienia tego środka, lecz może stanowić podstawę do przywrócenia terminu. Praktyczne zaś konsekwencje art. 112 K.p.a. sprowadzają się do możliwości zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt I OZ 540/09). Poza tym skarżący działali przez profesjonalnego pełnomocnika, który posiada wiedzę i od którego można wymagać staranności w podejmowanych czynnościach. Dlatego nie ma znaczenia okoliczność, iż skarżący działali w zaufaniu do organów i złożyli skargę zgodnie z pouczeniem, jak i fakt, że przedstawiciel rady gminy kontaktował się ze skarżącymi oraz obiecywał, że rada gminy udzieli odpowiedzi i dlatego skarżący nie podejmowali żadnych kroków prawnych. W związku z tym należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, iż skoro Rada Gminy Rewal nie udzieliła w okresie od 30 grudnia 2008 r. do 2 marca 2009 r. odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, to termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania a nie 30 dni od dnia udzielenia odpowiedzi. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. Ponadto egzekwowanie przez Sąd terminów do wnoszenia środków prawnych nie można utożsamiać z naruszeniem prawa do Sądu i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.