I OSK 228/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A., R. A., B. A., M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 400/08 w sprawie ze skargi M. A., R. A., B. A., M. B. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 400/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. A., R. A., B. A., M. B. na decyzję Wojewody W. z dnia 10 marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K., decyzją z dnia (...) kwietnia 1985r. nr (...), działając na podstawie art. 1, 2, 3, 15 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nie ruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 101, poz. 64 z późń. zm.), wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na rozbudowę odkrywki węgla brunatnego "L.", zabudowaną nieruchomość położoną w L. gmina S., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr (...) o powierzchni 5,97 ha objęta księgą wieczystą KW nr (...) i będącą własnością M. i M. A. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia (...) lipca 1985 r., nr (...), przyznał M. i M. Adamczykom odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 6.149.314 zł, w tym 1.801.314 zł za grunt rolny oraz 4.348.000 zł za składniki budowlane. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej postanowieniem z dnia (...) kwietnia 1987 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, a następnie odmówił przywrócenia wywłaszczonym uchybionego terminu. M. i M. A. wystąpili o zmianę decyzji odszkodowawczej w trybie wznowieniowym. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia (...) sierpnia 1988 r. wydał w tym trybie decyzję nr (...) o uchyleniu wskazanej wyżej decyzji i przyznaniu byłym właścicielom odszkodowania w kwocie 17.907.616 zł, w tym: 6.523,517 zł za grunt, 10.720,156 zł za składniki budowlane oraz 663.943 zł za utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej, przy jednoczesnym potrąceniu kwoty 6.149.314 zł wypłaconej stronom na podstawie uchylonej ostatecznej decyzji odszkodowawczej z dnia (...) lipca 1985 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia (...) czerwca 1989 r., nr (...), na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił za zgodą stron decyzję własną z dnia (...) sierpnia 1988 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt, podwyższając je (z powodu zmiany cen żyta na dzień 1 lipca 1988 r.) do kwoty 9.221,13 zł, przy równoczesnym potrąceniu wypłaconej wcześniej za grunt kwoty 6.523.517 zł. W punkcie II organ orzekł, że w pozostałej części decyzja z dnia (...) sierpnia1988 r. nie ulega zmianie. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia (...) września 1989 r. utrzymał tę decyzję w mocy, ale Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 1990 r., sygn. akt. IV SA 1169/89, uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) września 1989 r., wobec wątpliwości, czy przy ustalaniu odszkodowania za grunt przyjęto ceny aktualnie kształtujące się w obrocie gruntami. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia (...) lipca 1990 r., nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia (...) czerwca 1989 r. w punktach 1 i 2 w części przyznającej odszkodowanie za grunt i orzekł o przyznaniu M. i M. A. za ten składnik majątkowy odszkodowania w kwocie 203.577.000 zł, przy potrąceniu kwoty 6.523.517 zł wypłaconej za grunt na podstawie decyzji z dnia (...) sierpnia 1988 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. M. A. zmarła dnia 14 marca 1991 r., a – jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Kole z dnia 10 lutego 1998r. sygn. akt I Ns 10/98 – spadek po niej nabyli po 1/4: mąż M. A. oraz dzieci R. A., B. A. i M. A. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia (...) grudnia 1997 r. stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) lipca 1990 r. w punkcie 3, to znaczy w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia (...) czerwca 1989 r Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia (...) grudnia 1999 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił decyzję z dnia (...) czerwca 1989 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie drogi dojazdowej oraz siedliska. Starosta K. decyzją z dnia (...) lutego 2000 r., nr (...), na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1 i 2. art. 132 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), ustalił odszkodowanie za składniki budowlane i utwardzenie siedliska oraz drogi dojazdowej w wysokości 115.861,73 zł. Skarżący pismem z dnia 21 stycznia 2002 r. złożyli pismo do Starosty Powiatu K. o zmianę decyzji z dnia z dnia (...) lutego 2000 r. w trybie art. 155 k.p.a. Starosta Powiatu K. decyzją z dnia (...) marca 2002 r., odmówił zmiany decyzji z dnia (...) lutego 2002 r., a Wojewoda W. decyzją z dnia (...) maja 2002 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1543/02 uchylił decyzję Wojewody W. z dnia (...) maja 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia (...) marca 2002 r. Starosta K. decyzją z dnia (...) lutego 2005 r. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia (...) lutego 2000r, orzekającej o ustaleniu i wypłacie ze środków Skarbu Państwa odszkodowania dla M. A., R. A., B. A. i M. A. Wojewoda W. decyzją z dnia (...) kwietnia 2005 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007r. sygn. akt. I OSK 976/06 oddalił skargę kasacyjną wyżej wymienionych stron od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 553/05 oddalającego ich skargę na decyzję Wojewody W. z dnia (...) kwietnia 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia (...) lutego 2005r. o odmowie zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia (...) lutego. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. M. A., R. A., B. A. i M. A. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z dnia (...) lutego 2000 r., twierdząc, że nie brali czynnego udziału w wielu fazach postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Postanowieniem z dnia (...) maja 2007 r. Starosta K. wznowił to postępowanie. Starosta K. decyzją z dnia (...) lipca 2007r., nr (...), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia (...) lutego 2000 r. orzekającej o ustaleniu na rzecz M. A., R. A., B. A. i M. A. odszkodowania za składniki budowlane i utwardzenie siedliska oraz drogi dojazdowej, dotyczące nieruchomości wywłaszczonej w 1985 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę odkrywki węgla brunatnego "L." - wobec braku podstaw do jej uchylenia. Organ wskazał, że nie dopatrzył się powołanego przez skarżących braku ich udziału w istotnych etapach postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia (...) lutego 2000 r. Strony na zasadzie art. 10 K.p.a. zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania Wojewoda W. decyzją z dnia (...) marca 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Na tę decyzję M. A., R. A., M. B. z domu A. i B. A. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., polegające na odmowie ich zastosowania oraz niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a przede wszystkim w zakresie wniosków stron, które zmierzały do ustalenia podstaw waloryzacji świadczeń objętych decyzją z dnia (...) lutego 2000 r. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 400/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę M. A., R. A., B. A., M. B. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), wskazał, że wydana w tym postępowaniu zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji odpowiada prawu, gdyż znajduje oparcie w art. 151 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu organ wznowieniowy odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 lub 145 a K.p.a. Sąd stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego trafnie przyjęto, że kwestionowana decyzja ostateczna Starosty K. z dnia (...) lutego 2000r. nie była dotknięta wadami postępowania określonymi w art. 145 k.p.a., wpływającymi na treść tej decyzji. Zdaniem Sądu skarżący brali czynny udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji oraz byli informowani o przysługujących im prawach, zaś doręczona im decyzja z dnia (...) lutego 2000 r. zawierała pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Sąd uznał, że operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy trudno potraktować jako niedostępny dla stron. Nie stanowi zatem przesłanki wznowienia powołany przez skarżących fakt zapoznania się z treścią operatu szacunkowego biegłego dopiero po pięciu latach od wydania decyzji ostatecznej. Sąd podkreślił bowiem, że ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., muszą istnieć w dniu wydania decyzji, ale nie mogą być znane organowi, który wydał w zwykłym trybie decyzję objętą wznowieniem. W tej sytuacji zatem Sąd uznał, że dowód w postaci operatu szacunkowego istniejący w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie był nowy w rozumieniu omawianego przepisu oraz był znany organowi jeszcze przed jej wydaniem, bo jak wynika z uzasadnienia, na jego podstawie ustalona została wysokość odszkodowania, przyjęta w kwestionowanej decyzji. Właściwym zatem trybem do podważania zasadności potrąceń i w konsekwencji ustalenia w decyzji ostatecznej niższego odszkodowania, niż spodziewały się strony, był zwykły tryb odwoławczy, o sposobie uruchomienia którego strony były prawidłowo pouczone w decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyli M. A., R. A., B. A., i M. B., reprezentowani przez radcę prawnego T. R., wnosząc o jego uchylenie w całości, a także uchylenie poprzedzającej ten wyrok decyzji Wojewody W. z dnia (...) marca 2008 r. i decyzji Starosty K. z dnia (...) lipca 2007 r. i przekazanie sprawy Staroście K. do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez ich niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 145 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 151 § 1 k.p.a. i skutkuje odmową uchylenia decyzji Wojewody W. z dnia (...) marca 2008 roku i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia (...) lipca 2007 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny i odpowiadające mu czynności organów administracji były - w zakresie odnoszącym się do "składników budowlanych" niezgodne z kasacyjną decyzją Prezesa UMiRM z dnia (...) grudnia 1999 r., przy czym wskazano, że były to okoliczności istniejące w dacie wydawania spornej decyzji. Skarżący wysnuli wniosek, że Starosta K. oparł się na wycenie biegłego nie uwzględniającej w ogóle zaszłości faktycznych i prawnych. Natomiast biorąc pod uwagę fakt, iż waloryzacja świadczeń wypłaconych wcześniej skarżącym była nieprawidłowa, bo nie nawiązywała do rozstrzygnięcia Prezesa UMiRM z dnia (...) grudnia 1999 roku, stanowi to, zdaniem skarżących, podstawę do uchylenia nieprawidłowej decyzji odszkodowawczej. Podniesiono także, iż strony nie miały możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, a ich udział w rozprawie administracyjnej był iluzoryczny, natomiast zaprezentowanie treści operatu szacunkowego nie było żadnym omówieniem jego treści. Wskazano, że nie pouczono stron o możliwości zapoznania się z tym dokumentem. Skarżący podnieśli ponadto, że postawiono im niejako ultimatum: albo zgodzą się na wyliczenia biegłego i "dokonane przez niego potrącenie", albo przez kolejnych kilka lat nie otrzymają pieniędzy. Ta perspektywa, zdaniem skarżących, nie dawała im żadnego wyboru. Dlatego też nie zaskarżyli decyzji z dnia (...) lutego 2000 r. i przyjęli wyliczoną kwotę 115.861,73 zł, aby rozpocząć budowę nowego siedliska. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na wstępie zauważyć, że postępowanie o wznowienie postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stwarzającym prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 Kpa), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Podkreślić przy tym należy, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania, co oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie niż enumeratywnie wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. (oraz wskazanej w art. 145a § 1 k.p.a.). W art. 16 § 1 K.p.a. ustanowiona została bowiem ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych, następstwem czego jest zarówno niedopuszczalność wznowienia postępowania w oparciu o podstawę wadliwości niewyliczoną w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a., jak też rozszerzająca wykładnia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Naruszenie tak zakreślonych ram wznowienia postępowania stanowi rażące naruszenia prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić przy tym należy, że granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest zawsze wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 151 § 1 k.p.a. Organ administracyjny uznał, że nie ma podstaw do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż strony nie wykazały, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które to stanowisko podzielił Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając ten pogląd również pragnie zauważyć, że, jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący brali czynny udział w postępowaniu administracyjnym oraz byli informowani o przysługujących im prawach. Zaskarżona decyzja z dnia (...) lutego 2000 r. zawierała bowiem stosowne pouczenie o środkach i trybie zaskarżenia. W odniesieniu natomiast do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazać należy, że uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wiążące się z ujawnieniem nowych dowodów, musi być poprzedzone oceną przydatności dowodu przedstawionego przez stronę dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy po uchyleniu decyzji przez sąd. Natomiast stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, powinno być uzupełnione wyjaśnieniem, dlaczego sąd uważa te ujawnione okoliczności za istotne, a zatem w jaki sposób zapoznanie się z nimi przez organ może wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Należy przy tym przyjąć, że istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść orzeczenia. Przy czym za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Gdyby bowiem okoliczności były znane organowi, to wznowienie postępowania jest wadliwe, a decyzja wydana w jego wyniku nieważna. W związku z tym uznać należy, że okoliczność, iż strona w swym wniosku o wznowienie powołuje się na nowe, jej zdaniem, okoliczności, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie musi oznaczać, że taki wniosek opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego uzasadnienia wniosku wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi, gdyż okoliczności, na które powołuje się strona, albo istniały i były znane organowi w chwili wydawania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, albo zaistniały dopiero później, czyli nie występowały w dniu wydawania decyzji. W rozpoznawanej sprawie uznać zatem należy, że podnoszona przez strony okoliczność, że zapoznały się z treścią operatu szacunkowego biegłego dopiero po pięciu latach od wydania decyzji ostatecznej, nie stanowi przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż dowód w postaci operatu szacunkowego nie był nowy w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, istniał bowiem w chwili wydawania decyzji ostatecznej i znany był organowi jeszcze przed jej wydaniem, na co wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Co zaś do zarzutu o nieprawidłowej waloryzacji świadczeń, również uznać należy, że nie jest to nowa, nieznana organowi okoliczność, istniejąca w dniu wydania decyzji. Zauważyć także należy, że od decyzji ostatecznej, w której ustalono odszkodowanie, służył stronom zwykły tryb odwoławczy, o czym zostały prawidłowo pouczone w tejże decyzji. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.