VI SA/Wa 1379/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku, Główny Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. odmówił zmiany zezwolenia Głównego Lekarza Weterynarii Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych przez wpisanie nowej nazwy adresata tego zezwolenia, tj. P. Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ podał, że wprawdzie powyższe zezwolenie było już dwukrotnie zmieniane (w 2005 i 2006 r.) w zakresie oznaczenia siedziby spółki, jednak obecnie stwierdził, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a., dotycząca określenia strony postępowania, jest niemożliwa. Przytoczył wyroki sądów administracyjnych, zgodnie z którymi w trybie art. 155 k.p.a. zmianie ulec może tylko treść praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub ich zakresu. Natomiast zmiana adresata wychodzi poza uprawnienia organu przewidziane w tym trybie (wyrok NSA z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt II SA 3463/01; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 769/05). Nadto organ wskazał, że skoro zmianie ulegała jedynie nazwa spółki, to ta sama spółka jest nadal podmiotem praw, wynikających z przedmiotowego zezwolenia Głównego Lekarza Weterynarii. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła A. Sp. z o.o. domagając się zmiany nazwy podmiotu wskazanego w zezwoleniu, a w przypadku odmowy dokonania tej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wniosła o zmianę zezwolenia Nr [...] w zakresie nazwy adresata w oparciu o inną (znaną organowi) podstawę prawną. Podniosła, że wymieniona w zezwoleniu spółka P. Sp. z o.o. zmieniła swoją firmę na A. Sp. z o.o. i dlatego konieczne jest dokonanie zmiany nazwy firmy adresata, aby uniknąć sytuacji, w której podmiot posługujący się zezwoleniem będzie legitymował się inną firmą niż podmiot ujawniony w zezwoleniu. W Krajowym Rejestrze Sądowym - Rejestrze Przedsiębiorców wykreślono bowiem firmę P. Sp. z o.o i wpisano nową nazwę A. Sp. z o.o. Wskazała, że zmiana nazwy firmy w zezwoleniu nie wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a., i nie prowadzi do zmiany adresata decyzji. Za dokonaniem przedmiotowej zmiany przemawiają pewność i bezpieczeństwo obrotu gospodarczego. Na poparcie swojego żądania Spółka podniosła, że już wcześniej zmiany w zezwoleniu były dokonywane (co do adresu Spółki), a charakter zmiany jest podobny. Nadto, przepisy prawa materialnego - art. 74 ust. 3 Prawa farmaceutycznego mówiąc o zmianie zezwolenia odnoszą się do każdej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Spółka krytycznie oceniła powołane przez organ orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że nie mają one zastosowania w przedmiotowej sytuacji. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Główny Lekarz Weterynarii, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2007 r. Organ podtrzymał argumentację podniesioną w poprzedniej decyzji, a ponadto dodał, że Spółka chcąc wykazać uprawnienie z decyzji administracyjnej zawierającej jej nieaktualną nazwę powinna przedstawiać dokument stwierdzający zmianę tych danych. Organ stwierdził, że zmiany zezwolenia dokonywane wcześniej nie mają nic wspólnego z obecnym wnioskiem, ponieważ orzeczenia wydane wcześniej wiążą organ tylko w zakończonych nimi postępowaniach. Poza tym, w ocenie organu, nie można było samoistnie zastosować art. 74 ust. 3 Prawa farmaceutycznego bez zastosowania przepisu z Kodeksu postępowania administracyjnego, a tylko art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę, jednak nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Sp. z o.o, zwana dalej skarżącą. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 76 ust. 1 w zw. z art. 74 ust. 3 Prawa farmaceutycznego, oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. 155 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z 127 § 3 k.p.a., art. 6, 7, 8, 9 11, 12 § 1 35 § 1 i 3, 107 § 3 k.p.a. Skarżąca, ponawiając argumentację podnoszoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji ewentualnie o ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 16 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 693/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ trafnie zauważył, iż zmiana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub jej zakresu, ale nie oznaczenia strony. Zmiana firmy, o którą wnosiła Spółka, tak jak i adres siedziby są oznaczeniem strony i nawet przy spełnieniu wskazanych w art. 155 k.p.a. trzech przesłanek, które również powołuje Spółka i dowodzi, że zostały spełnione, nie mogą podlegać rozstrzygnięciu w trybie powołanego przepisu z kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem nadzwyczajny tryb postępowania, którego przesłanki stosowania nie podlegają wykładni rozszerzającej. Na poparcie przyjętego stanowiska Sąd odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. (sygnatura akt II OSK 769/05, nr LEX 209463), w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej praw. W żadnym razie natomiast nie można tego przepisu zastosować do technicznej zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyłącznie przepisy administracyjnego prawa materialnego mogą zawierać odpowiednie do regulowanych nimi kwestii unormowania, określające zarówno obowiązek, jak i prawo wymiany wydawanych na ich podstawie rozstrzygnięć." Zdaniem Sądu, mimo, iż stan faktyczny wskazany w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył danych osoby fizycznej, przedstawiony pogląd prawny ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż odpowiednikiem imienia i nazwiska osoby fizycznej w przypadku osoby prawnej jest firma, a adresu zameldowania - adres siedziby osoby prawnej. Skoro zmiana danych osobowych jest zmianą o charakterze ewidencyjnym, technicznym, to nie może być dokonywana w oparciu o tryb z art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu przepisy administracyjnego prawa materialnego mogą zawierać unormowania określające zarówno obowiązek, jak i prawo wymiany wydawanych na ich podstawie rozstrzygnięć. Za taki przepis w niniejszej sprawie uchodzić może - przy zastosowaniu odpowiedniej wykładni - art. 74 ust. 3 Prawa farmaceutycznego. Zgodnie z nim wydanie zezwolenia, odmowa wydania zezwolenia, zmiana oraz cofnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych dokonywane jest w drodze decyzji wydawanej przez Głównego Lekarza Weterynarii. Przepisy art. 75, 76, 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Sąd zwrócił uwagę, że dane jakie powinno zawierać zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a więc między innymi nazwa przedsiębiorcy i jego siedziba, powinny być zawsze aktualne. Dlatego zmiany danych powinny skutkować zmianą zezwolenia na powadzenie hurtowni w tym zakresie. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez skarżącą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 roku w sprawie II GSK 985/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 155 k.p.a., a w konsekwencji tego nie rozważył, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez Głównego Lekarza Weterynarii naruszało szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnej w zakresie oznaczenia jej adresata pomimo regulacji zawartych w art. 76 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 74 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego oraz procesowego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 155 k.p.a., a w konsekwencji tego nie rozważył, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez Głównego Lekarza Weterynarii naruszało szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego a mianowicie art. 6, 7, 8, 9 i 11 kpa. Podnieść należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji, działające na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). W ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 kpa wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Nadto, zgodnie z art. 9 kpa organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy- art. 11 kpa. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Głównego Lekarza Weterynarii zasad ogólnych postępowania administracyjnego zasługują na uwzględnienie. Zgodzić należy się ze skarżącą, iż organ administracji odmawiając dokonania zmiany zezwolenia nr [...] w zakresie oznaczenia adresata decyzji nie uwzględnił interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli naruszając tym samym zasadę pewności obrotu gospodarczego. Rację ma także skarżąca, iż zasada prawdy obiektywnej winna zostać realizowana poprzez ustalenie przez organ czy zostały spełnione przesłanki dokonania zmiany decyzji administracyjnej zawarte w art. 155 kpa. Nadto Główny Lekarz Weterynarii w odniesieniu do tego samego adresata, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego, wydał różne decyzje administracyjne a rozbieżność ta nie została w należyty sposób uzasadniona. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się do organu o wskazanie podstawy prawnej zmiany zezwolenia nr [...] w razie przyjęcia, iż podstawą taką nie jest art. 155 kpa. Wniosek taki odpowiadał obowiązkowi organu wynikającemu z art. 9 kpa. Realizacji obowiązku nie odpowiada natomiast stanowisko organu ograniczające się do stwierdzenia, iż "organ administracji nie ma obowiązku zastępować strony we wskazaniu podstawy prawnej, okoliczności faktycznych i przesłanek prawnych ". Co więcej, organ nie zrekonstruował procesu wykładni przepisów, w wyniku którego zostało wydane przedmiotowe rozstrzygnięcie. Trafnym jest stanowisko skarżącej, iż oparcie się na poglądach judykatury nie może zastępować zindywidualizowanego procesu wykładni przepisów prawa, uwzględniającego konkretny stan faktyczny. Z uzasadnienia decyzji nie wynika w jakim zakresie organ podziela stanowisko skarżącej i z jakich powodów nie zgadza się z resztą. Organ nie wyjaśnił także z jakich przyczyn zajął w przedmiotowej sprawie odmienne stanowisko, niż w decyzjach o zmianie oznaczenia siedziby spółki. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego uznać należy, iż w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy zmiana decyzji ostatecznej w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych w części dotyczącej nazwy przedsiębiorstwa powinna nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 155 k.p.a., czy też na podstawie art. 74 ust. 3 Prawa farmaceutycznego, albo na podstawie obu tych przepisów łącznie. Kwestie związane z podjęciem i prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznych i hurtowni farmaceutycznych produktów leczniczych weterynaryjnych zostały uregulowane w rozdziale 6 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Jak wynika z treści art. 74 ust. 3 cyt. ustawy wydanie zezwolenia, odmowa wydania zezwolenia, zmiana oraz cofnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych dokonywane jest w drodze decyzji wydawanej przez Głównego Lekarza Weterynarii. Przepisy art. 75, 76, 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać oznaczenie przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie oraz wyciąg z rejestru zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1). Zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej powinno m.in. zawierać nazwę przedsiębiorcy i jego siedzibę (art. 76 ust. 1 pkt 1). Jak wynika z art. 83 ust. 1 i 2 tej ustawy Główny Lekarz Weterynarii prowadzi Rejestr Zezwoleń na Prowadzenie Hurtowni Farmaceutycznej (w stosunku do produktów leczniczych weterynaryjnych), który to Rejestr powinien zawierać dane wymienione w art. 76 ust. 1 pkt 1-6 i 8. Jednocześnie ustawodawca w ustępie 3 tego przepisu stwierdza, że wydanie zezwolenia, jego zmiana, cofnięcie lub wygaśnięcie wymaga wprowadzenia stosownych zmian w rejestrze, o którym mowa w ust. 1. A zatem dane jakie powinno zawierać zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, wśród których wymienia się nazwę przedsiębiorcy i jego siedzibę, muszą być zawsze aktualne. Skoro więc elementem zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest nazwa przedsiębiorcy a zainteresowany podmiot zobowiązany jest zmianę tego rodzaju danych zgłosić organowi albowiem podlegają one ujawnieniu w Rejestrze to ujawnienie tego rodzaju zmiany może być jedynie skutkiem zmiany zezwolenia. Przepisy omawianej ustawy w rozdziale 6 nie regulują kompleksowo kwestii odnoszących się do zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, nie zawierają zatem samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w przypadku zmiany nazwy przedsiębiorcy. Za wyłączną podstawę prawną tego rodzaju rozstrzygnięcia nie może być uznany przepis art. 74 ust. 3 tej ustawy, gdyż jest to przepis kompetencyjny, który określa organ administracji publicznej właściwy do wydania m.in. decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany zezwolenia. Skoro z przepisu tego jednocześnie wynika, że zmiana zezwolenia dokonywana jest w drodze decyzji, to oznacza to - w świetle tego co wyżej wskazano - iż podstawą do zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej może być jedynie art. 155 k.p.a. określający prawo organu administracji publicznej do orzekania w określonych sprawach. Art. 155 kpa zawiera w swej treści pojęcia o charakterze materialnoprawnym takie, jak: "interes społeczny" i "słuszny interes strony". Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Z treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji, albowiem stanowi, iż zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej, a nie jedynie zawarte w niej rozstrzygnięcie. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać, m.in. oznaczenie strony lub stron jako podmiotu praw z niej nabytych. W przypadku osoby prawnej jaką jest m.in. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, za prawidłowe oznaczenie strony można uznać tylko takie, które jest zgodne z ujawnionym wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym. Także z treści art. 76 ust. 1 pkt 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że nazwa przedsiębiorcy jest nieodzownym elementem zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej i dane w tym przedmiocie muszą być w zezwoleniu zawsze aktualne. W ten sposób bowiem konkretyzują się prawa wynikające z decyzji dla określonego podmiotu. W świetle powyższego za błędne należy uznać stanowisko organu, że zmiana oznaczenia strony w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Lekarz Weterynarii uwzględni powyższe wskazania a także przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i wniosków skarżącej by następnie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.