I OSK 1479/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Paweł Miładowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 266/08 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 266/08, po rozpoznaniu skargi J.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono K.S., J.B., Z.B.-M., J.K., T.K., Marcinowi M.K. i J.K., następcom prawnym b. właścicieli nieruchomości warszawskiej przy ul. G. nr hip. [...], oznaczonej jako część działek nr [...] i [...], prawa użytkowania wieczystego do części gruntu tej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Obecnie nieruchomość hip. [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych [...] i [...], będących własnością Skarbu Państwa, pozostającym w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych na mocy decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1996 r. nr [...] i [...], które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] października 1998 r. oraz działki nr [...], będącej własnością m.st. Warszawy. Na skutek stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych o odmowie przyznania b. właścicielom prawa do tej nieruchomości Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił przyznania prawa wieczystego użytkowania następcom prawnym b. właścicieli, zaś Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2004 r., utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. I SA/Wa 1058/04 uchylił obie decyzje stwierdzając, że z akt sprawy wynika, iż w budynku znajdującym się na gruncie przedmiotowej nieruchomości nastąpiła sprzedaż lokali i oddanie odpowiedniej części gruntu w użytkowanie wieczyste, zatem właściciele tych lokali są stronami postępowania, zaś organy nie powiadomiły ich o toczącym się postępowaniu, że nie poczynione zostały ustalenia co do przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania i czy jest on obowiązujący, że organy powołały się na fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, czyli na nieodwracalne skutki prawne, jednak jest to okoliczność mająca znaczenie w postępowaniu nadzorczym, a nie dotyczącym prawa własności czasowej. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent ustalił, że grunt nie jest objęty żadnym planem zagospodarowania i stwierdził, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Polskim Kolejom Państwowym spowodowało trwałe rozdysponowanie gruntem na rzecz osób trzecich, a zawarcie umów notarialnych spowodowało nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające przyznanie prawa następcom prawnym b. właścicieli. W ponownym postępowaniu zatem również odmówiono przyznania prawa do gruntu, decyzjami Prezydenta i Wojewody, wskazanymi na wstępie. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organy obu instancji nie rozpoznały wniosku b. właścicielki zgodnie z przesłankami dekretowymi, tj. zgodności korzystania z planem zagospodarowania, podstawą odmowy uczyniły okoliczności nie mające doniosłości prawnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu, powołując się na nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd w wyroku z dnia 7 września 2005 r. zawarł wiążącą ocenę, że jest to przesłanka istotna w postępowaniu nadzorczym, a nie prowadzonym w myśl art. 7 ust. 2 dekretu. Nadto decyzja w sprawie użytkowania wieczystego dla PKP zapadła w 1996 r., po dwóch latach od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pierwotnych orzeczeń administracyjnych o odmowie przyznania prawa, a przed jego rozpoznaniem, co dowodzi działania w złej mierze. Uznać należy, że decyzje odmowne naruszają art. 7 ust. 2 dekretu. W sytuacji, gdy nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste Prezydent m.st. Warszawy nie może ustanowić prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców prawnych b. właścicieli, jednakże uchylenie decyzji nastąpiło z uwagi na to, że gdyby wniosek dekretowy spełniał przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, to Gmina winna podjąć działania w sferze prawa cywilnego tak, aby mógł on być uwzględniony, gdyż nie mogą być akceptowane działania sprzeczne z przepisami prawa. Skargę od powyższego wyroku wniosła Gmina m.st. Warszawy, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: I. Na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej powołany jako dekret), przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrzenie wniosku dawnego właściciela nieruchomości objętej działaniem dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) i ewentualne wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nieruchomość jest przedmiotem prawa użytkowania wieczystego osób trzecich; 2) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez jego niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do zajęcia stanowiska, iż przekazanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma znaczenia w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 ww. dekretu; 3) art. 2[...] K.c. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do zajęcia stanowiska, iż przekazanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie ma doniosłości prawnej w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 ww. dekretu. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ P.p.s.a. – poprzez uwzględnienie skargi J.K. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy była zgodna z prawem materialnym i procesowym; 2) art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego była zgodna z prawem materialnym i procesowym; 3) art. 145 § 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez ocenę, iż doszło do naruszenia ww. przepisów K.p.a. przez organy orzekające w sprawie; 4) art. 145 § 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wskazywanie na obowiązek organów administracji wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego do gruntów pozostających już w użytkowaniu wieczystym innych osób; 5) art. 145 § 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wskazywanie na obowiązek organów administracji wydania decyzji o ustanowieniu użytkowaniu wieczystego, która będzie trwale niewykonalna; 6) art. 134 § 1 P.p.s.a. – poprzez wyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice przedmiotowej sprawy a) przez nałożenie na Gminę m.st. Warszawy obowiązków w zakresie podjęcia "działań w sferze prawa cywilnego", których celem ma być stworzenie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy z wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu, b) przez dokonanie oceny decyzji Wojewody Warszawskiego dnia [...] września 1996 r. w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz PKP jako "działania w złej wierze"; 7) art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. – poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia na Gminę m.st. Warszawy "działania w sferze prawa cywilnego – tak, aby można było wniosek ten (tj. wniosek dekretowy) uwzględnić" (str. 9 uzasadnienia); 8) art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. – poprzez przekroczenie kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, które mogą jedynie dotyczyć ponownego postępowania administracyjnego oraz powinny być skierowane do organu administracji, który będzie obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę (tj. Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Wojewody Mazowieckiego), nie mogą zaś dotyczyć "działań w sferze prawa cywilnego" oraz być skierowane do osoby prawnej jaką jest Gmina m.st. Warszawy, która jedynie uczestniczy w postępowaniu; 9) art. 153 P.p.s.a. – poprzez objecie wskazaniami co do dalszego postępowania Gminy m.st. Warszawy, tj. uczestnika tego postępowania zamiast organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (czyli Wojewody Mazowieckiego), 10) art. 3 § 1 P.p.s.a. – przez zastosowanie w toku sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej środka nieznanego ustawie w postaci orzeczenia nakazu podjęcia działań w sferze prawa cywilnego, którego wykonanie ma zmierzać do usunięcia przeszkód prawnych aktualnie uniemożliwiających organowi administracji pozytywne załatwienie sprawy, co w dalszej perspektywie ma umożliwić pozytywne załatwienie sprawy administracyjnej (przy spełnieniu pozostałych przesłanek); 11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – przez rozpoznanie skargi J.K. z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem zaskarżonej decyzji; 12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) – przez naruszenie samodzielności Gminy m.st. Warszawy, podlegającej ochronie sądowej, oznaczonym nakazem podjęcia działań w sferze prawa cywilnego, nieznajdującym podstaw prawnych. Reprezentowana przez Zarząd G. G. K. O. Sp. z o.o. W. M. mieszkańców budynku przy ul. G. poparła skargę kasacyjną, wniesioną przez Gminę m.st. Warszawy, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu odpisu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uzasadnieniem. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 przesądza, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy została ona wniesiona przez stronę, w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. Złożenie skargi kasacyjnej przez podmiot niebędący stroną powoduje odrzucenie skargi kasacyjnej, jako niedopuszczalnej, jednak, jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, są sytuacje, gdy skarga ta choć wniesiona przez nieuprawniony podmiot nie powinna zostać odrzucona. Może mieć to miejsce wówczas, kiedy taki podmiot brał udział w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, iż Prezydent m.st. Warszawy brał udział w postępowaniu przed tym Sądem, zawiadomiony bowiem został o terminie rozprawy, doręczono mu wyrok wydany w sprawie. W wyroku tym Wojewódzki Sąd stwierdził, że "uchylił obie decyzje mając na uwadze, że w sytuacji, gdyby okazało się, że przedmiotowy wniosek spełnia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. – to Gmina winna podjąć działanie w sferze prawa cywilnego tak, aby można było wniosek ten uwzględnić". Z tego passusu uzasadnienia wynika zatem, co podkreślił na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy m.st. Warszawy, iż został na nią nałożony określony obowiązek. Taka konstatacja Wojewódzkiego Sądu, co do działań Gminy m.st. Warszawy w sferze prawa cywilnego i powiadomienie Prezydenta m.st. Warszawy o rozprawie oraz doręczenie mu wyroku może sugerować, że Gmina brała udział w postępowaniu przed tym Sądem. Takie potraktowanie Gminy przez Wojewódzki Sąd wymagało ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny czy wnosząca skargę kasacyjną Gmina m.st. Warszawy może być uznana za stronę w kontekście posiadania przez nią interesu prawnego. Podstawę materialnoprawną postępowania z wniosku b. właścicieli nieruchomości warszawskiej stanowi art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret". Przedmiotem postępowania jest przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu określonej nieruchomości warszawskiej, zatem stronami postępowania z wniosku złożonego w trybie tych przepisów są b. właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni, ale także inne podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu to własność oraz prawo użytkowania wieczystego. Własność służy Skarbowi Państwa (art. 1 dekretu, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej) i Gminie m.st. Warszawy (ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), natomiast prawo użytkowania wieczystego innym podmiotom, tj. tym, którym upoważnione organy właścicieli prawo to przyznały. W niniejszej sprawie następcy prawni b. właściciela nieruchomości warszawskiej przy ul. G. domagali się rozpoznania wniosku dekretowego, złożonego przez ich poprzedników. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania z tego wniosku stanowi własność Skarbu Państwa, nadto tytuły do niej – użytkowanie wieczyste – posiadają Polskie Koleje Państwowe oraz właściciele lokali w budynku posadowionym na nieruchomości. Gmina m.st. Warszawy żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, tj. do działek nr [...] i nr [...], nie posiada, rozstrzygnięcie w sprawie nie dotyczy zatem jej interesu prawnego. Nie jest ona tym samym podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej, nie będąc stroną w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. Przymiotu takiego nie daje Gminie m.st. Warszawy stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu, że powinna podjąć kroki w sferze prawa cywilnego, stwierdzenie to nie ma mocy prawnej i nie może być wiążące dla Gminy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.