II SA/Wr 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu sprawy ze skargi spółki A. sp. z o.o. we W. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z jej zbyciem oddala skargę. Decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania Spółki A. Sp. z o.o. w likwidacji od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 2 maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło kwestionowaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołaną decyzją Wójt Gminy K. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 3.670,00 zł za wzrost wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...] i udziału ([...]) w działce nr [...], położonej w miejscowości L., obręb [...], w gminie K. wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy w Kostomłotach z dnia 22 lutego 2002 r. nr XL/248/02 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kostomłoty, dla terenu położonego w L., obręb [...] oraz w związku z jej zbyciem w dniu 15 grudnia 2006 r. (akt notarialny Repertorium A numer [...]). Wskazana decyzja Wójta Gminy K. została wydana po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu w dniu 8 lutego 2007 r. postępowania, w trakcie którego pismem z dnia 19 marca 2007 r. poinformowano stronę skarżącą o sporządzeniu wyceny nieruchomości oraz o możliwości jej przeglądania. Pismem z dnia 12 kwietnia 2007 r. poinformowano stronę o zakończeniu postępowania i wyznaczono 7 – dniowy termin do przeglądania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Na skutek odwołania wniesionego przez spółkę A. Sp. z o.o. w likwidacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującej się spółki opowiadającej się za tym, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy mógł zgłosić roszczenia wynikające z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej powoływanej także jako ,,ustawa"), do dnia 2 maja 2007 r. (data wejścia w życie uchwały z dnia 22 lutego 2002 r.). Zdaniem Spółki z treści przepisu art. 37 ust. 6 ustawy można wnioskować, że zgłoszenie roszczenia odbywa się w drodze decyzji wydanej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Doręczenie spółce decyzji Wójta Gminy K. z dnia 2 maja 2007 dopiero w dniu 8 maja 2007 r. oznacza, że wystąpiono z roszczeniem już po upływie pięcioletniego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że pojęcia "wystąpienie z roszczeniem" nie można utożsamiać z wydaniem decyzji ustalającej opłatę jednorazową. Ustawodawca bowiem w przepisie art. 37 ust. 3 ustawy wskazał, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Za tym stanowiskiem przemawiają dwie okoliczności. Po pierwsze, datą wystąpienia z cywilnoprawnym roszczeniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy jest data dokonania czynności przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania sprawy, przedsięwziętej bezpośrednio w celu dochodzenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia (art. 123 § 1 Kc). Odnosząc te reguły odpowiednio (tak jak tego wymaga przepis art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie z urzędu opłaty jednorazowej, organ odwoławczy stwierdził, że pod pojęciem "wystąpienia z roszczeniem" przez gminę rozumieć należy podjęcie pierwszej czynności przez organ ustalający opłatę jednorazową. W przypadku postępowań inicjowanych z urzędu czynnością tą jest zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.). Zdaniem organu II instancji, gmina w terminie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany powinna wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej, aby dochować terminu przewidzianego powołanym przepisem. Nie jest natomiast wymagane, aby w powyższym terminie została wydana (i doręczona) decyzja w sprawie ustalenia opłaty. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawodawca przewidział, iż roszczenie "można zgłaszać". Gdyby jego celem było zobligowanie organów do zakończenia sprawy decyzją ostateczną w terminie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego, posłużyłby się sformułowaniem "ustalać". Z tych powodów organ II instancji nie podzielił stanowiska spółki, bowiem postępowanie w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej zostało wszczęte z zachowaniem ustawowego terminu. Powodem uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia stało się natomiast dostrzeżenie istotnych uchybień w sporządzonym operacie szacunkowym będącym głównym dowodem dla ustalenia jednej z podstawowych okoliczności faktycznych, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości. W szczególności organ wskazał na uchybienia w operacie szacunkowym dotyczące określania wartości rynkowej nieruchomości gruntowej poprzez brak spełniania warunku podobieństwa przy stworzeniu bazy nieruchomości i wyłonieniu z próbki reprezentatywnej nieruchomości przyjmowanych do bezpośrednich porównań, nieuwzględnienie przy wycenie nieruchomości, że po zmianie planu miejscowego została przeznaczona po tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolno stojącym z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz - między innymi - na tereny ulic klasy dojazdowej, ponadto pominięciu elementów decydujących o stanie prawnym nieruchomości, a także brak dołączenia do operatu szacunkowego dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Organ odwoławczy wskazał także na brak wypełniania przez organ pierwszej instancji ciążącego na nim obowiązku dotyczącego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W zawiadomieniach z dnia 8 lutego 2007 r. i z dnia 19 marca 2007 r. nie pouczono strony, że przysługują jej uprawnienia wynikające z przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak dopełnienia przy wydaniu uchylonej decyzji wymogom wynikającym z przepisu art. 107 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (powołując się na uchwałę Rady Gminy K. oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i dokonując wyliczenia opłaty stosownie do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym) wskazane zostało tylko, że odwołująca się spółka zbyła prawo własności nieruchomości oraz nie skorzystała z możliwości przeglądania akt sprawy. Rozstrzygnięcie tymczasem jest logiczną konsekwencją zastosowania przepisów prawa oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto organ wskazał, że jedynie przyjmowanie wniosków wynikających z opinii biegłego może prowadzić do uznania, że sprawę administracyjną rozstrzyga nie organ ale rzeczoznawca majątkowy. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle w uzasadnieniu decyzji do sporządzonego operatu szacunkowego, który jest głównym dowodem wzrostu wartości nieruchomości. Zastrzeżenia organu dotyczyły także wskazania w decyzji terminu płatności oraz skutki jego uchybienia. Zdaniem organu odwoławczego przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują, aby w decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można było określać termin płatności i rygor jego niedochowania w postaci naliczania ustawowych odsetek, zwłaszcza, że na dopuszczalność naliczania odsetek ustawowych ustawodawca wskazał jedynie w art. 37 ust. 9 tej ustawy, dotyczącym roszczeń odszkodowawczych właściciela i użytkownika wieczystego . Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka A. Sp. z o.o. w likwidacji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono błędne zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję z dnia 2 maja 2007 r. i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji z uwagi na przedawnienie prawa do żądania opłaty przez organy gminy. Powołując przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca spółka podniosła, że ustawodawca przesądził, że stosuje się je odpowiednio do opłat nie zaś do roszczeń o opłaty. Stwierdzono, że "odpowiednie stosowanie normy prawnej zawsze oznacza stosowanie w takim zakresie w jakim norma odpowiednio stosowana da się pogodzić z racjonalnie rozumianą normą, do której znajduje zastosowanie". Gdyby zatem wolą ustawodawcy było stosowanie przepisu art. 37 ust. 3 ustawy do "roszczeń" z tytułu opłat, to odesłanie do tego przepisu nastąpiłoby wprost, a nie odpowiednio. Zdaniem spółki, żądanie przez organ gminy zapłaty opłaty jednorazowej konkretyzuje się w decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, a zatem powstaje najwcześniej z chwilą doręczenia tej decyzji. Skarżąca wskazała, że wobec powyższego w błędzie pozostają organy administracji obu instancji, powołując orzeczenie NSA, że w takiej sprawie mamy do czynienia z roszczeniem publicznoprawnym, które powstaje w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Żaden bowiem z przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego prawa administracyjnego nie wiąże z wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego skutku zaistnienia materialnoprawnego prawa podmiotowego - powstania z tym dniem roszczenia publicznoprawnego. Powołując się na doktrynę zwróciła uwagę, że przez roszczenie rozumie się uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, a więc że uprawniony może żądać, aby zachowała się ona w ściśle uprawniony sposób. Roszczenie znamionuje zatem z jednej strony to, że pojawia się wtedy, gdy zachodzi uprawnienie skonkretyzowane pod względem treści i podmiotu, z drugiej zaś - to, że bezpośrednio przyporządkowany jest mu obowiązek innego określonego podmiotu. Z tak pojętym roszczeniem w rozumieniu materialnoprawnym z reguły sprzężona jest kompetencja do zwrócenia się do organu państwowego o zastosowanie przymusu, jeżeli podmiot zobowiązany nie spełni świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; powoływanej dalej ,,p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga rozważenia czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały - przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. - przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czy też jak postuluje strona skarżąca organ odwoławczy powinien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmuje się, że zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., a więc wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może nastąpić wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co przejawia się bądź nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy), bądź - mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W tym pierwszym przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż tego rodzaju działania nie mieszczą się w sferze jego kompetencji. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a). Ponieważ art. 138 § 2 k.p.a. formułuje wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego też wykładnia rozszerzająca tego przepisu nie jest dopuszczalna, co oznacza, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być wydana w sytuacjach innych, niż te określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wadliwości postępowania, jak też wady decyzji pierwszoinstancyjnej, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego rodzaju. Taka decyzja organu odwoławczego jest bowiem dopuszczalna tylko w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W tym stanie, powołanie się na tę przesłankę wymaga od organu odwoławczego nie tyle wykazania, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego, ale wykazania, że zaniechanie tego obowiązku dotyczy "znacznej części" postępowania wyjaśniającego, co z kolei uniemożliwia sanowanie dostrzeżonych braków przez organ odwoławczy w postępowaniu uzupełniającym (argument z art. 136 k.p.a.). Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala zauważyć, że organ odwoławczy przede wszystkim postawił organowi pierwszej instancji zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, który to dokument w postępowaniu dotyczącym ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem ma kluczowe znaczenie. Organ odwoławczy ustalił, że przedłożony w tej sprawie operat nie spełniał wymogów statuowanych zarówno w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jak i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych, które stanowią normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości, wiążące w procesie wyceny na podstawie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mógł zatem stanowić miarodajnego źródła ustaleń faktycznych dotyczących wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego dotyczące przyczyn uchylenia decyzji wójta gminy K.. Organ dokonał prawidłowej oceny sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego, ponieważ operat ten, jak każdy dowód postępowania, stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. podlega swobodnej ocenie dowodów. Słusznie organ II instancji zarzucił organowi I instancji bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z operatu szacunkowego sporządzonego z tak licznymi uchybieniami. Dotyczyły one przede wszystkim błędów w zastosowanej przez rzeczoznawcę metodzie porównywania parami, braku uwzględnienia przy wycenie nieruchomości jej przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolno stojącym z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz ulic, a także braku załączenia do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Z tych też powodów organ drugiej instancji uznał za konieczne przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, szczegółowo wskazał w jakim stopniu i w jakim zakresie zaniechanie organu pierwszej instancji uchybia obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przywołane motywy organu odwoławczego potwierdzają zasadność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności zaś pozwalają ocenić, że zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ,,w znacznej części" w stosunku do postępowania dotychczasowego. Potwierdzenie znalazły także pozostałe powody dla których pierwszoinstancyjna decyzja została uchylona. Dotyczy to uchybień dotyczących naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia o treści przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do sporządzonego operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zastosowania w sprawie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. podkreślić należy, że przepis ten stanowi szczególny wyjątek od zasady merytorycznego orzekania w instancyjnym toku postępowania. Przypadki wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji kasacyjnej - typowej będą miały miejsce tylko wówczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 611). Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w postaci przedawnienia prawa do żądania opłaty przez organ gminy w niniejszej sprawnie nie wystąpiła. Ustalenie opłaty planistycznej nie był spóźnione, bowiem w dniu 12 lutego 2007 r. – dzień doręczenia zawiadomienia pełnomocników skarżącej spółki o wszczęciu postępowania (kserokopie potwierdzenia obioru zawiadomienia, k. 12- 13 akt administracyjnych) nie upłynął termin do jej ustalenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, liczony od dnia w którym stała się obowiązująca uchwała Rady Gminy w Kostomłotach z dnia 22 lutego 2002 r. nr XL/248/02 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kostomłoty, dla terenu położonego w L., obręb [...]. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2002, nr 41, poz. 1108), co miało miejsce w dniu 2 maja 2002 r. Wywód zawarty w skardze oparty został na błędnym założeniu co do stosowania pojęć prawa cywilnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej. W tym postępowaniu stosuje się art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,,odpowiednio", co oznacza, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte jedynie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przez odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 ustawy ustawodawca nakazuje zastąpić cywilnoprawne wyrażenie ,,zgłosić roszczenie" - administracyjnoprawnym odpowiednikiem "wszcząć postępowanie" - które w obu przypadkach są odpowiednikami rozpoczęcia procedury dochodzenia świadczenia (odpowiednio odszkodowania, renty planistycznej). W zakresie, w jakim art. 37 ust. 3 stanowi o ,,roszczeniu", odnosi się wprost i tylko do odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia zresztą sposób sformułowania tego przepisu (,,roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3"). Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości na tle, podzielanego przez tut. Sąd, orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 (publ. OSP 2005, z. 7-8, poz. 91, s. 394) Sąd zakreślił tezę wprost odnoszącą się do tego zagadnienia: "wszczęcie postępowania o ustalenie (...) opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana okazały się obowiązujące". Wyjaśnił przy tym, że termin wnoszenia roszczeń (w szerokim znaczeniu) z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości jak i gminy do właściciela w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (identyczna regulacja została przeniesiona do ustawy z 2003 r. - art. 37 ust. 4), dotyczący ,,odpowiedniego" stosowania przepisu ust. 6 (obecnie art. 37 ust. 3 ustawy z 2003 r.) o roszczeniach właściciela powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do ,,wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel. Wnoszenie roszczeń, wówczas, gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Zaprezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał również w wielu późniejszych orzeczeniach (zob. wyrok z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 814/06; wyrok z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 935/06; wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1600/07; wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 944/07). Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, nie można uznać, by odpadła podstawa do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. Postępowanie to wszczęto w terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też powodów za błędny uznać należy pogląd spółki, że wszczęcie postępowania nie rodzi dla organu administracji jakichkolwiek uprawnień w postaci zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które mogłoby prowadzić do wydania decyzji ustalającej opłatę po upływie 5 – letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalono skargę.