II GSK 1070/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 277/09 w sprawie ze skargi Rady Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 277/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej Rozdział III ustęp 3.1 w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i "szkolenia sprzedawców napojów alkoholowych" programu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda L. działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta D. oraz Gminnego Programu Walki z Narkomanią na terenie Miasta D. na rok 2008 w części obejmującej Rozdział III ust. 3.1 w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdział V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" Programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały . W ocenie Wojewody L. zaplanowane przez Radę Miasta zadania i wydatki nie znajdują podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności nie upoważniają do podjęcia zakwestionowanych regulacji przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70 poz. 473). Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 11¹ ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 4¹ ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Natomiast art. 4¹ ust. 1 tej ustawy stanowi, iż prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin i wskazuje przykładowo, jakie to są zadania. Nie znajduje oparcia w powołanych przepisach przeznaczenie dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zakup sprzętu do monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście oraz na pokrycie kosztów szkoleń dla sprzedawców napojów alkoholowych. Wojewoda L. podniósł, że bezzasadne jest finansowanie szkoleń dla sprzedawców w zakresie obowiązywania jasno określonych i powszechnie znanych ustawowych regulacji dotyczących ograniczeń w sprzedaży alkoholu. Sprzedawcy napojów alkoholowych nie są podmiotami uczestniczącymi w procesie służącym realizacji profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Ich rola ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą, pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż. W ocenie Wojewody słuszność zakupu sprzętu służącego do monitoringu niebezpiecznych miejsc w mieście nie budzi wątpliwości, jednakże winny być one finansowane z innych źródeł, z uwagi na fakt, iż zadanie to wykracza poza cel unormowań zawartych w ustawie. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. Wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 172/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i określił, że nie podlega ono wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jedną z form działalności będącej ustawowym zadaniem gminy jest prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 4¹ ust. 1 pkt 3 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W opinii Sądu ingerencja Wojewody L. w części rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego szkoleń sprzedawców napojów alkoholowych nadmiernie ogranicza samodzielność gminy, gwarantowaną w art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Natomiast co do zadania dotyczącego monitoringu ulicznego (określonego w rozdziale III ust. 3.1 uchwały jako "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc ..." i w rozdziale V ust. 5.2 jako "monitoring miasta") Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wykracza ono poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych w rozumieniu art. 4 ¹ ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 148 p.p.s.a uznając, że na jego podstawie można uchylić zaskarżony akt jedynie w całości, w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze wadliwe jest jedynie w części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go naruszeniem prawa. Może natomiast uchylić zaskarżony akt w części. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji że zadanie dotyczące monitoringu ulicznego (określone w rozdziale III ust. 3.1 uchwały jako "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc ..." i w rozdziale V ust. 5.2 jako "monitoring miasta") wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych w rozumieniu art. 4¹ ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. NSA podzielił także stanowisko Sądu I instancji kwestionujące pogląd Wojewody, iż szkolenie sprzedawców jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych a ponadto uznał, że ingerencja organu nadzoru w kontrolowaną uchwałę w zakresie działania określonego jako szkolenie sprzedawców napojów alkoholowych narusza art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4¹ ust 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. ponownie rozpoznając sprawę, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej Rozdział III ustęp 3.1 programu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i "szkolenia sprzedawców napojów alkoholowych", a w pozostałej części skargę oddalił. Wskazał, że podstawową kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2008 r. jest zbadanie uchwały Rady Gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. z zakresem działania rady gminy i unormowaniami art. 4¹ ust. 2 i ust. 5, art. 11¹ ust. 1 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd I instancji podzielił pogląd skarżącej, że skoro ustawodawca wymieniając w art. 4¹ ust. 1 w/w ustawy zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych użył słowa "w szczególności", to znaczy, że wymieniony w nim katalog zadań nie jest zamknięty. Istotne jest natomiast w ocenie Sądu, by podjęte działania miały na celu zapobieganie lub rozwiązywanie patologicznych sytuacji o podłożu polegającym na nadużywaniu alkoholu. Sąd I instancji podkreślił, że jedną z form działalności będącej ustawowym zadaniem gminy jest prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 4¹ ust. 1 pkt 3 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W tym kontekście zdaniem WSA pogląd Wojewody, iż szkolenie sprzedawców jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych jako przedsiębiorców wykonujących działalność objętą szczególnym zezwoleniem, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Wojewoda również nie może przesądzać, jaki będzie zakres szkolenia, gdyż może ono obejmować inne niż stricte prawne aspekty. Ponadto Sąd zauważył, że rola Wojewody ogranicza się do badania legalności uchwały, a nie celowości podjętych środków. Zdaniem Sądu nie jest słuszny pogląd Wojewody, iż szkolenie sprzedawców jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych jako przedsiębiorców wykonujących działalność objętą szczególnym zezwoleniem. Ingerencja Wojewody L. w tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nadmiernie ogranicza samodzielność gminy, gwarantowaną w art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym . Sąd I instancji uznał natomiast, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem w części dotyczącej finansowania monitoringu ulicznego w celu poprawy bezpieczeństwa. Sytuacja taka bowiem wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Oznacza to w ocenie Sądu I instancji wykorzystanie dodatkowych środków na zapewnienie ogólnego bezpieczeństwa w gminie z puli pochodzącej z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu i przeznaczonej wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi na terenie gminy. Wojewoda L. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie art. 138 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez: a) oczywistą sprzeczność między treścią uzasadnienia, a sentencją wyroku, b) wewnętrzną sprzeczność sentencji zaskarżonego wyroku, polegającą na tym, że pkt 1 sentencji stanowi o uchyleniu rozstrzygnięcia w części dotyczącej Rozdziału III ust. 3.1 w brzmieniu: monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu) i szkolenia sprzedawców napojów alkoholowych oraz programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały. Punkt 2 sentencji wyroku oddala skargę w pozostałej części tj. dotyczącej Rozdział V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" Programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały - uchylone i utrzymane w mocy poprzez oddalenie skargi postanowienia rozstrzygnięcia nadzorczego zawierają tożsame regulacje. 2. Naruszenie art. 148 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części uznanej w uzasadnieniu do wyroku za zasadną oraz niezastosowanie się przez Sąd I instancji do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator zarzucił, że porównując zakres rozstrzygnięcia nadzorczego z sentencją skarżonego wyroku uznać należy, iż jest ona niezrozumiała i niezgodna z uzasadnieniem wyroku. Wojewoda L. wskazał, iż Sąd uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały jedynie w części obejmującej Rozdział III ustęp 3.1 w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu) i szkolenia sprzedawców napojów alkoholowych programu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, pominął Rozdział V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" Programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały. Zdaniem kasatora taka konstrukcja sentencji wyroku jest wadliwa, z uwagi na fakt, iż kwestionowane przez Wojewodę uregulowania Rozdziału III Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych mają swoje dokładne odzwierciedlenie w tabeli Rozdziału V Programu. Rozdział III Programu wskazuje bowiem zadania i metody rozwiązywania problemów alkoholowych, natomiast Rozdział V określa plan wydatków na realizacje tych zadań. W ocenie Wojewody pozostawienie w obiegu prawnym zaskarżonego wyroku skutkowałoby pozostawieniem w katalogu zadań do realizacji profilaktyki alkoholowej zakupu sprzętu do monitoringu miejskiego i szkoleń dla sprzedawców napojów alkoholowych jednakże bez możliwości wykonania tych zadań z uwagi na stwierdzenie nieważności przez Wojewodę planu wydatków na ich realizację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opiera się na uzasadnionych podstawach. Zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. stwierdzało nieważność uchwały Rady Miasta D. w odniesieniu do dwóch zadań ujętych odrębnie w pkt 3. 1. stanowiącego załącznik do uchwały Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, a dotyczących: monitoringu najbardziej niebezpiecznych i zagrożonych miejsc w mieście (zakup sprzętu) oraz szkolenia dla sprzedawców napojów alkoholowych. Stwierdzeniem nieważności w rozstrzygnięciu nadzorczym objęto także, pkt 5.2 załącznika w części dotyczącej planu wydatków dotyczących wymienionych działań, jako konsekwencję stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wykonania tych zadań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt. II GSK 929/08, uchylającym wyrok Sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, dokonał wykładni art. 148 p.p.s.a. wyrażając pogląd, że przepis ten obejmuje uprawnienie Sądu, uwzględniającego skargę jednostki samorządu terytorialnego, nie tylko do uchylenia aktu nadzoru w całości ale również w części. Dokonał także oceny w zakresie zastosowania art. 4¹ ust. 1 w/w ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazując, że objęty tym przepisem katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych nie jest zamknięty i mieści się w nim w szczególności zadanie dotyczące szkolenie sprzedawców, gdyż jest związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Sąd stwierdził, że ingerencja organu nadzoru w kontrolowaną uchwałę w zakresie działania określonego jako szkolenie sprzedawców napojów alkoholowych narusza art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4¹ ust 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a istotne jest to by podjęte działania miały na celu zapobieganie lub rozwiązywanie patologicznych sytuacji o podłożu polegającym na nadużywaniu alkoholu. Stwierdził następnie, w odniesieniu do zadań zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym, że zadanie dotyczące monitoringu ulicznego (określone w rozdziale III ust. 3.1 uchwały jako "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc ..." i w rozdziale V ust. 5.2 jako "monitoring miasta") wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych w rozumieniu art. 4¹ ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podzielił także argumentację tego Sądu związaną z zastosowaniem przepisów ustaw o samorządzie gminnym i o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jednak sentencja wyroku nie odpowiada temu co powiedziano w jego motywach i pozostaje w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem, gdyż uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze także w części uznanej za zgodną z prawem, a dotyczącej finansowania monitoringu ulicznego. Nadto, Sąd oddalając skargę w pozostałej części, pozostawił w obrocie prawnym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zapisów z pkt 5. 2. 1. załącznika do uchwały w zakresie dotyczącym planu wydatków, obejmującym w szczególności także realizację zadań "monitoring miasta" i "szkolenie sprzedawców". Zaistniała wewnętrzna sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem powoduje, iż w zaskarżonym wyroku nie zastosowano się do dokonanej przez NSA oceny prawnej. W wyniku wyroku Sądu I instancji powstała więc taka sytuacja, w której realizowane mają być obydwa zadania objęte pkt 3. 1 załącznika do uchwały, także to ocenione przez Sąd w motywach wyroku jako wykraczające poza problematykę profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (monitoring miasta), lecz pozostaje w mocy stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do finansowania tych zadań, co oczywiście czyni uchwałę w tym zakresie niewykonalną. W świetle powyższego uznać należało, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował wykładnię prawa dokonaną przez NSA, wadliwie stosując art. 148 p.p.s.a. i uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze w nieodpowiedniej części. Wewnętrzna sprzeczność między treścią sentencji wyroku, a jego uzasadnieniem, które dotyczy innego niż w sentencji rozstrzygnięcia stanowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.