II SA/Ol 546/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej– Burmistrza na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 6 lutego 2009 r. Starosta O., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 kwietnia 2008 r. Gminy Miejskiej O., orzekł o wywłaszczeniu działki nr ‘[...]’’, stanowiącej własność B. i S.Z. na rzecz Gminy Miejskiej O. Podał, że celem wywłaszczenia było zapewnienie ogólnodostępnego przejazdu przez tę działkę, przez którą przebiega ulica miejska łącząca ulicę C. z ulicą J. Jednocześnie Starosta ustalił dotychczasowym właścicielom odszkodowanie w wysokości 6.365 zł, płatne w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, ze środków Gminy Miejskiej O. W uzasadnieniu Starosta podał, że B. i S.Z. przedmiotową działkę oraz działki nr ‘[...]’’ nabyli w dniu 30 stycznia 2006 r. za łączną cenę netto 4.098,36 zł. Następnie, pismem z dnia 18 maja 2006 r., wystąpili do Burmistrza Miasta O. z wnioskiem o wykupienie działki nr ‘[...]’’. Ponieważ nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, sprawę przekazano według właściwości Staroście O. Wysokość odszkodowania ustalono, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, ze zm.), na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w wysokości równej wartości gruntu bez wartości nawierzchni ulicy osiedlowej. W złożonym odwołaniu B. i S.Z. zarzucili, że wbrew art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości nie było niezbędne, gdyż brak przejazdu przez ich działkę nie ma większego wpływu na organizację ruchu w tym rejonie. Odwołujący się wywiedli ponadto, że kwotę odszkodowania znacznie zaniżono, gdyż wartość tej działki według operatu szacunkowego wynosi 20.225,00 zł. Podali, że w 1998 r. Gmina utwardziła ulicę łączącą ul. J. z ul. C. na własny koszt, a na własne ryzyko także część ulicy przebiegającej przez ich działkę. Ponieważ Gmina nie skorzystała z prawa pierwokupu, odwołujący się stali się właścicielami przedmiotowej nieruchomości wraz z wszelkimi urządzeniami i budowlami znajdującymi się na niej. Wobec tego bezpodstawne jest odliczenie nakładów poniesionych na utwardzenie nawierzchni od ceny rynkowej działki. Wojewoda W. decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r. uchylił w całości decyzję Starosty O. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z instytucji wywłaszczenia można skorzystać wyłącznie przed rozpoczęciem inwestycji celu publicznego. Jeżeli inwestycja została zrealizowana bez wywłaszczenia, to nie jest już możliwe załatwienie sprawy w trybie administracyjnym. Przedmiotowa działka została urządzona w 1998 r., co wykluczyło możliwość zastosowania przymusu administracyjnego w celu pozyskania jej na zrealizowany cel publiczny. Wydanie zatem decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości rażąco naruszyło prawo. Wojewoda wskazał ponadto, że kwestie sporne mogą być rozstrzygnięte na zasadach określonych w art. 224 – art. 231 Kodeksu cywilnego. Brak materialnych przesłanek wywłaszczenia spowodował, że prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym było bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. W złożonej skardze Gmina Miejska O. podniosła, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. "[...]", przedmiotowa działka przeznaczona jest pod drogę publiczną. W 1998 r. została urządzona na niej ulica. Właściciel nieruchomości informował Gminę, że zagrodzi tę nieruchomość i nie będzie dopuszczał do jej odśnieżania i bieżącej konserwacji, w konsekwencji czego uniemożliwi Gminie wypełnianie obowiązków wynikających z art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych. Gmina podkreśliła, że skoro art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony z dniem 22 października 2007 r., to powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo jest nieaktualne. Z obowiązującego brzmienia art. 6 wynika, że można dokonać wywłaszczenia nieruchomości nie tylko pod lokalizację drogi, ale także w celu jej utrzymywania. Podniesiono dodatkowo, że Gmina nie jest samoistnym posiadaczem w dobrej wierze, wobec czego art. 231 Kodeksu cywilnego nie może mieć zastosowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że Gmina mogła wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w 1998 r., a nie po zrealizowaniu celu. Dodał, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Kr 437/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd, iż w sytuacji kiedy inwestycja została zrealizowana bez wywłaszczenia, do uregulowania stanu prawnego nieruchomości nie może służyć instytucja wywłaszczenia nieruchomości, a uregulowania stanu prawnego nieruchomości można dokonać tylko w drodze wykorzystania przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość wydania decyzji o wywłaszczeniu. Brak jest bowiem w takiej sytuacji ustawowych przesłanek do podjęcia decyzji. Wydanie decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem na celu umożliwienie realizacji planowanego celu publicznego. Wywłaszczenie może nastąpić zatem wyłącznie, gdy określone cele inwestycyjne, na potrzeby których nieruchomości miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007 r., str. 59 oraz np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 481/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 642/08 i powołane tam orzecznictwo). Takie rozumienie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje gwarancję, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpi tylko wówczas, gdy jest ona rzeczywiści niezbędna do realizacji ustawowo określonych celów publicznych, które nie mogą być zrealizowane bez użycia tej nieruchomości. Celem publicznym, zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Skarżąca wywodzi z treści cytowanego przepisu, że samo utrzymywanie urządzonej już drogi publicznej stanowi cel publiczny, o którym mowa w tym przepisie. Stanowiska tego nie można podzielić. Nie budzi wątpliwości, że wywłaszczenie pełni istotną funkcję w prawidłowej realizacji i wykonywaniu zadań publicznych, dlatego tylko cel publiczny jest wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia. Niemniej jednak nie można zapominać, że instytucja ta jest instrumentem umożliwiającym władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez ograniczenie lub pozbawienie prawa własności nieruchomości. Konieczne jest zatem zawężenie rozumienia celu publicznego, skoro może to prowadzić do pozbawienia prawa własności (zob. E. Mzyk [w:] G. Bieniek (red.), S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, str. 427 - 430). Należy w tym względzie podzielić pogląd, że konieczność utrzymywania istniejących urządzeń publicznych (bez uprzedniej konieczności ich budowy) nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego nie uzasadnia wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1759/06, LEX nr 365821). Nie podważa tego stanowiska zmiana redakcyjna art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegająca na doprecyzowaniu, że celem publicznym jest również wykonywanie robót budowlanych dróg publicznych. Wobec powyższego, sama konieczność utrzymywania drogi publicznej wybudowanej w 1998 r. nie stanowi celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel publiczny, któremu służyć miała sporna nieruchomość został już zrealizowany i nie wynika też, że Gmina zmierza do realizacji innego, kolejnego celu publicznego, który obejmowałby tą nieruchomość. Nie ma zatem żadnych okoliczności przemawiających za wydaniem decyzji o wywłaszczeniu działki nr "[...]" w związku z czym prawidłowo zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty O. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.