II SA/Gd 298/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. W. i W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym oddala skargę. W dniu 19 czerwca 2008r. Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w trybie bezprzetargowym niezabudowanej działki nr 135 o powierzchni 32 m2, położonej w P. przy ul. [...] na rzecz W. D. w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność nabywcy, pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez działkę nr 135 na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości działki nr 136, położnej w P. przy [...]. W dniu 16 marca 2009r. zostało złożone wezwanie H. W. i W. W. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Miasta z dnia 19 czerwca 2008r. Skarżący zarzucili, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzili, że przesłanka poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej zachodzi również w odniesieniu do skarżących. Stanowiąca ich własność nieruchomości nie ma bowiem dostępu do ulicy [...]. Nabycie działki 135 zapewniłoby im ten dostęp. W związku z tym posiadają oni interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały. Rada Miasta nie uwzględniła złożonego przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym skarżący zostali poformowani pismem z dnia 28 kwietnia 2009r. W dniu 15 maja 2009r. H.W. i W. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie sprzedaży nieruchomości zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 37 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości względnie stwierdzenie jej wydania z naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w P. stanowiącej działkę nr 136. Zaskarżoną uchwałą wyrażono zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr 135 w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości będącej własnością W. D.. W ocenie skarżących uchwała ta narusza art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ działka nr 135 powinna być zbyta w drodze przetargu. W sytuacji bowiem gdy nieruchomość może poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości dokonanie sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest sprzeczne z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanka poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej zachodzi również w odniesieniu do skarżących. Stanowiąca ich własność działka nr 136 nie ma bowiem bezpośredniego dostępu do ulicy [...], a nabycie działki 135 umożliwiłoby rozszerzenie terenu posesji skarżących w ten sposób, że byłaby ona położona bezpośrednio przy ulicy [...]. Nabycie działki 135 ułatwiłoby niewątpliwie skarżącym dostęp do stanowiącej ich własność nieruchomości Skarżący wskazali, że wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu do sądu uchwały z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny tj. prawo do udziału w przetargu na nabycie działki nr 135 i podniesienie walorów funkcjonalnych stanowiącej ich własność działki nr 136. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała, że sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym była zasadna, w związku z czym Rada nie znalazła podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Stosownie do art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Bezsporne jest, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie zawarta została w piśmie z dnia 28 kwietnia 2009r. Skarga na uchwałę została złożona w dniu 15 maja 2009r. Wniesienie skargi nastąpiło więc z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 nie publikowany). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 04.09.2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01 Lex nr 81964). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku,sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała podjęta została w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U.04.261.2603 ze zm.) stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Stosownie zaś do art. 37 ust. 2 pkt 6 nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Bezsporne jest, że skarżący H. W. i W. W. są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr 136, położoną w P. przy [...]. Nieruchomość skarżących przylega do stanowiącej przedmiot zaskarżonej uchwały niezabudowanej działki nr 135 o powierzchni 32 m2, położonej w P. przy ul. [...]. Skarżący uzasadniając skargę stwierdzili, że nabycie działki 135 umożliwiłoby rozszerzenie terenu ich posesji w ten sposób, że byłaby ona również położona bezpośrednio przy ulicy [...], a tym samym ułatwiłoby skarżącym dostęp do stanowiącej ich własność nieruchomości, jak również podniosłoby walory funkcjonalne ich działki nr 136. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny tj. prawo do udziału w przetargu na nabycie działki nr 135. Interes prawny w zaskarżeniu do sądu uchwały wywiedli oni z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 roku, sygn. II SA/Bk 763/05, Baza Orzeczeń LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 roku, sygn. II SA/Wa 2375/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX 171196). Z podanych przez skarżących okoliczności nie wynika naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią uchwały. Skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków. W ocenie Sądu nie mogą odnieść skutku w tym zakresie twierdzenia skarżących dotyczące naruszenia prawa do udziału w przetargu na nabycie działki nr 135 w celu podniesienia walorów funkcjonalnych stanowiącej ich własność działki nr 136, czy też poprawę jej funkcjonalności z uwagi na dostęp do ulicy [...]. Wskazać przy tym należy, że nieruchomość skarżących położona jest przy [...]. Skarżącym nie przysługują żadne prawa do nieruchomości stanowiącej przedmiot zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale zawarto jako warunek sprzedaży ustanowienie służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez działkę nr 135 na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości działki nr 136, położnej w P. przy [...], tj. nieruchomości skarżących, jednakże również i ten fakt nie może świadczyć, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących. Sąd podziela wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 19 października 2007r. pogląd, że w aktualnym stanie prawnym jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływa bowiem na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007r., sygn. akt I OSK 1338/07, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podane przez skarżących okoliczności nie legitymują ich do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Wobec tego, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazać przy tym należy, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.