II SA/Bd 718/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ), § 7, § 8, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 130, poz. 903), odmówił K. D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowanego na męża – R. D. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie złożonego wniosku wraz z załączonymi dokumentami oraz wyników przeprowadzonego postępowania należy stwierdzić, iż osoba wymagająca opieki tj. R. D. pozostaje w związku małżeńskim wobec czego nie została spełniona przesłanka warunkująca ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. D. oświadczyła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i podkreśliła konieczność opieki nad mężem, który potrzebuje stałej opieki ze względu na posiadany znaczny stopień niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na regulację zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jak wskazują akta sprawy, R. D. pozostaje w związku małżeńskim z odwołującą się. Organ powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, w którym uznał on za niezgodny z Konstytucją art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając, że orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uprawniające K. D. do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na męża ze względu na pozostawanie R. D. w związku małżeńskim z nią. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. D. zakwestionowała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego w jej sprawie. Podnosząc analogiczną argumentację jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca podkreśliła swoją trudną sytuację materialną oraz konieczność sprawowania osobistej opieki nad mężem. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, wniosła o wyrównanie szans w pomocy finansowej w takiej samej formie jaka przysługuje np. rodzicom, braciom czy siostrom W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Nadto sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Wobec tak unormowanego zakresu kontroli zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny nie posiada umocowania do przyznania określonego świadczenia - zakres jego uprawnień ograniczony jest jedynie do kontroli legalności aktu administracyjnego, czego konsekwencją są wyłącznie kompetencje kasacyjne. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Jak wynika z akt sprawy K. D. złożyła w dniu 27 kwietnia 2009 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – R. D. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w Grudziądzu z dnia [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności wyżej wymienionego, mającym charakter trwały, przyznanym na stałe. Skarżąca jest osobą zdolną do pracy, jednakże ze względu na fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W 2008r. miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 297,66 zł. W rozstrzygnięciach organów obu instancji orzekających w sprawie stwierdzono, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia stanowi zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Wprawdzie ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutków powołanego wyżej orzeczenia Trybunału. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (sprzed nowelizacji) ma miejsce pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z prawem i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osobę rezygnującą z zatrudnienia, aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoba taka jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazując na znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków, zarówno prawnych, jak i moralnych, wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006r. (sygn. akt P 23/05) Trybunał stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej), ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Ustawodawca, uwzględniając stanowisko Trybunału zawarte w wyroku z dnia 18 lipca 2008r., w nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, poszerzył krąg osób, które nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wobec konieczności sprawowania opieki nad innymi osobami poza dziećmi, w stosunku do których, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże z cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału wynikają dalej idące wnioski. Trybunał podniósł bowiem, iż stwierdzona została niekonstytucyjność jedynie art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż tylko takie ramy kognicji Trybunału zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast to do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności wynikającymi z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Wprawdzie powołany wyrok zapadł na tle konkretnego pytania prawnego, lecz dotyczy także zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Bowiem po wydaniu tego orzeczenia, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność. Pogląd, iż również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, znalazł już odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Łd 814/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 7/09). Stanowisko to w pełni podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Wobec powyższego rozważenia wymaga jedynie brak spójności pomiędzy rozszerzonym kręgiem podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nadal pozostającym w niezmienionym brzmieniu zapisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalne brzmienie tego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie, może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie przez osobę, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. Takie rozumienie powołanego przepisu, zwłaszcza w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., nie zasługuje na aprobatę, bowiem niweczyłoby skutki tegoż wyroku w stosunku do osób pozostających w związku małżeńskim – pozbawiałoby możliwości uzyskania świadczenia przez osoby sprawujące opiekę nad małżonkiem. W przypadku tym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a należy interpretować w taki sposób, iż osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podzielić bowiem należy stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. (sygn. akt I SA/Wa 7/09), iż rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przed orzeczeniem Trybunału odczytywać należało w kontekście treści art. 17 ust. 1, bo tylko wówczas przepis ten stanowił logiczną i prawną całość. Wówczas bowiem świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. W sytuacji zaś zawarcia przez to dziecko związku małżeńskiego, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, uprawnienie rodziców albo opiekunów faktycznych z woli ustawodawcy wygasało. Jednakże po wydaniu wyroku przez Trybunał tak rozumiana istota i znaczenie omawianego unormowania musi ulec zmianie. Poszerzony został bowiem krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do których omawiany przepis także będzie miał zastosowanie, w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Tak więc, w aktualnym stanie prawnym, zmienionym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., okoliczność, iż skarżąca wystąpiła o świadczenie z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podnieść w tym miejscu należy, że wykładnia sądowa, mająca charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (vide Naczelny Sąd Administracyjny - wyrok z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08). Takiej wykładni sądowej w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji wynika z treści art. 152 p.p.s.a.