II OSK 956/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 208/09 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 208/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę G. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. znak (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem G. C., z dnia 17 listopada 2008 r., w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu w L. przy ul. I. (...) (dz. nr (...) obręb; O. P.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia (...) listopada 2005 r. (nr (...)) na podstawie której zrealizowano roboty nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto inwestorzy skutecznie zawiadomili o zakończeniu robót. Od decyzji tej odwołała się G. C., podnosząc, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji decyzja nr (...) nie była i nie jest prawomocna i ostateczna. Ponadto skarżąca zarzuca organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 §1 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Zdaniem strony w zaskarżonej decyzji nie podano podstawy prawnej. Decyzją nr (...), z dnia (...) lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu opisanego odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia (...) grudnia 2008 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenie gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu, zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...) listopada 2005 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany. Nie potwierdziły się zarzuty odwołującej się, że zrealizowana budowa jest samowolą budowlaną. Postępowanie to było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 821/06 oddalił skargę G. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w L. przy ul. I. (...) jako bezprzedmiotowe. Następnie pismem z dnia 12 listopada 2007 r., M. i Z. H. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. L. o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, wykonanej na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. udzielającej pozwolenia na budowę i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. L. przyjął to zawiadomienie bez sprzeciwu. W dniu 17 listopada 2008 r. G. C. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta L., wniosek " (...) o wszczęcie postępowania w sprawie należącej do Z. i M. H. (zam. w L. przy ul. I. (...)) samowoli budowlanej (rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze) zlokalizowanej w L. przy ul. I. (...)." Wnioskodawczyni powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 201/08 stwierdzając, że decyzja Prezydenta miasta L. z dnia (...) marca 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją nieprawomocną i nieostateczną (nie doręczono jej wszystkim stronom postępowania). Organ odwoławczy uznał, iż zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, iż Powiatowy inspektor Nadzoru budowlanego dla miasta L. oraz Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego orzekały już w sprawie robót związanych z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu, przy ul. I. (...) w L., których dotyczy wniosek G. C. z dnia 17 listopada 2008 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organy obu instancji stwierdziły, że rozbudowa nie jest samowolą budowlaną, jest bowiem realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. udzielającej pozwolenia na budowę z dnia (...) listopada 2005 r. W związku z ustaleniem tej okoliczności organy uznały dalsze postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przy ul. I. (...) w L. za bezprzedmiotowe, a tym samym podlegające umorzeniu. Stanowisko organów nadzoru budowlanego podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., (w sprawie II SA/Wr 821/06) oddalił skargę G. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr (...) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w L. przy ul. I. (...) (dz. nr (...)). Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jak wynika z akt administracyjnych decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana przez Prezydenta Miasta L. w dniu (...) listopada 2005 r., nr (...), wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, tak w okresie prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego, wszczętego wnioskiem z dnia 17 listopada 2008 r. postępowania, jak i na dzień wydawania niniejszego wyroku, jest w obrocie prawnym. Sąd podkreślił również, że roboty budowlane, polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o parterowe pomieszczenia gospodarcze dla części mieszkalnej wraz z wykonaniem tarasu w L. przy ul. I. (...) (dz. nr (...) obręb; O. P.) były już raz przedmiotem badania (pod kątem ich legalności) – przez te same kompetentne organy i tamto postępowanie zostało zakończone decyzjami umarzającymi postępowanie z powodu bezprzedmiotowości. Trafność takich orzeczeń potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II SA/Wr 821/06. Przedmiotem tamtego postępowania i obecnego wniosku są te same roboty. Zgodnie zatem z jedną z fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, zawartej w art. 16 § kpa, tamte decyzje korzystają z przymiotu ostateczności, co powoduje, że podlegają (ewentualnie) weryfikacji jedynie w trybie stwierdzenia ich nieważności lub wznowienia postępowania. W innym zaś trybie organy nadzoru budowlanego nie mogą ponownie tych samych robót kontrolować. W uzasadnieniu wyroku wskazano również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał w sprawie przedmiotowych robót budowlanych jeszcze jeden wyrok, (również prawomocny) z którego dowód sąd przeprowadził na rozprawie. Z orzeczenia tego wynika, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę z dnia (...) marca 2007 r. (k. 23 akt adm. I instancji) wydana w trybie sprzeciwu Prokuratora złożonego od decyzji z dnia (...) listopada 2005 r. (nr (...)) – wydanej w tym samym przedmiocie - nie została wyeliminowana z obrotu prawnego – (vide k. 31 i n. akt sądowych). W motywach (k. 5 i 7 odwrót uzasadnienia ) wyroku WSA przesądził, że decyzja z (...) marca 2007 r. nie jest decyzją ostateczną (wobec nieprawidłowości w jej doręczeniu stronom). W konsekwencji nie została w dotychczasowych postępowaniach w żadnym trybie podważona decyzja z dnia (...) listopada 2005 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. C. zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów postępowania tj. art. 151 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, z obrazą art. 6, 8, 9 i 10 kpa i art. 28 Ustawy Prawo Budowlane oraz art. 107 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według stawek oraz zwolnienie Skarżącej od kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż niniejsze postępowanie dotyczy robót budowlanych prowadzonych bez prawomocnego pozwolenia na budowę. Sytuacja taka została spowodowana uchyleniem przez Prezydenta Miasta L. decyzji. Organ administracji wydał decyzję administracyjną o uchyleniu decyzji pozwolenia na budowę nr (...)z dnia (...) listopada 2005 r. Skutkiem w/w decyzji, pozwolenie na budowę o którym mowa powyżej stało się decyzją nieprawomocną. Prezydent Miasta L. potwierdził taki stan rzeczy w piśmie skierowanym do Strony. W tym stanie rzeczy prace budowlane prowadzone na podstawie w/w decyzji pozwolenie na budowę były pracami budowlanymi prowadzonymi na podstawie decyzji nieprawomocnej zatem nosiły wszelkie znamiona samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 107 k.p.a., podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem strony skarżącej, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, w zakresie wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie spełnia warunków określonych w art. 176 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miało polegać naruszenie tych przepisów i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą tego Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, iż jest on nieuzasadniony. Pomijając fakt błędnego sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd art. 28 ustawy Prawo budowlane, który składa się z czterech ustępów i w skardze kasacyjnej winno być wskazane, który z tych ustępów Sąd naruszył wraz z odpowiednim uzasadnieniem tego zarzutu, stwierdzić należy, iż jak wynika z akt sprawy skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego w L. przy ul. I. (...). Adres na który wysyłana była korespondencja do skarżącej widnieje w ewidencji gruntów, a ponadto był podawany przez samą skarżącą do protokołu z dnia 23 maja 2005 r. Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut strony skarżącej, iż została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i składania wyjaśnień. Jeżeli adres pod którym przebywała skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego uległ zmianie, powinna ona zgłosić powyższy fakt do organu prowadzącego sprawę. W konsekwencji niezasadny jest także, powiązany ze wszystkimi trzema pozostałymi zarzutami, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Art. 151 p.p.s.a. podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest jasne, zrozumiałe i nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności. Sąd bowiem, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zasadnie tę skargę oddalił. W świetle powyższych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na gruncie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.