II SA/Rz 329/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Joanna Zdrzałka (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] o odmowie odroczenia terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (kurnika) położonego na działkach nr 262 i 263 obr. 210 przy ul. U. w R. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na wymienionych działkach W. W. istnieje budynek parterowy, murowany, a inwestor legitymuje się decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1978 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego kurnika, w której zastrzeżono, że obiekt ma charakter czasowy – 5 lat z możliwością przedłużenia. W toku prowadzonego postępowania z wniosku K. W. o rozbiórkę przedmiotowego obiektu, W. W. podnosił, że [...].03.1995 r. wystąpił o przedłużenie okresu jego użytkowania. Brak odpowiedzi na ten wniosek potraktował jako zgodę na dalsze użytkowanie budynku. [...].04.2003 r. ponownie wniósł o odroczenie terminu rozbiórki budynku wykorzystywanego obecnie jako magazyn handlowy, w oparciu o art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz o zezwolenie na wykorzystywanie go w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenów otaczających obiekt zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r., po uprzednim uchyleniu swojej decyzji przez Wojewodę [...] i ponownym rozpatrzeniu sprawy, odroczył termin przymusowej rozbiórki zezwolił na czasowe wykorzystanie obiektu do [...].10.2008 r. z przeznaczeniem jako magazyn handlowy. Na skutek odwołania K. W. sprawa była przedmiotem rozpoznania Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając ją za niedostatecznie wyjaśnioną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 994/05 oddalona została skarga W. W. na tę decyzję, a następnie po złożeniu przez niego skargi kasacyjnej od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 329/07, oddalił skargę kasacyjną. W postępowaniu ponownym Prezydent Miasta [...] [...].10.2008 r. wezwał W. W. o uzupełnienie wniosku, w terminie 14 dni, poprzez: sprecyzowanie funkcji użytkowej obiektu, wyjaśnienie i uzasadnienie ważnego interesu społecznego przemawiającego za odroczeniem terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu, przedłożenie stanowisk organów opiniujących: Państwowej Inspekcji Pracy, Miejskiego Inspektora Sanitarnego, Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Państwowej Straży Pożarnej w kwestii dopuszczenia przedmiotowego obiektu do użytkowania, a także przedstawienia aktualnej oceny technicznej obiektu budowlanego wraz z planem zagospodarowania działki. Wezwanie doręczono [...].10.2008 r., a pismem z [...].11.2008 r. inwestor zwrócił się do organu o przedłużenie terminu dostarczenia żądanych dokumentów, z uwagi na trudności w uzyskaniu opinii od innych instytucji oraz kłopoty ze zdrowiem (choroba oczu uniemożliwiająca samodzielne funkcjonowanie). Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił odroczenia terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowanego (kurnika) położonego na działkach nr 262 i 263 obr. 210 przy ul. U. w R. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. l03 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 39 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane . W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozpatrując to pismo wziął pod uwagę fakt, iż wymagany zakres uzgodnień i dokumentów znany był zainteresowanemu już w 2005 r., tj. w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...]. Miał więc wystarczającą ilość czasu do skompletowania dokumentów, zaś przedłużenie terminu prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przewlekania sprawy. Organ rozpatrzył więc sprawę w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy uznając, że ani zgromadzone w sprawie dokumenty, ani względy społeczno-gospodarcze nie uzasadniają dalszego utrzymywania tymczasowego kurnika, który zresztą nie pełni już tej funkcji. Jego usunięcie zostało określone w decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...]. Po przedłożeniu w dniu [...].11.2008 r. wymaganych dokumentów, W. W. – działający przez pełnomocnika złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i odroczenie terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Podniósł, że organ wydał zaskarżoną decyzję bez uprzedniego umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym w trakcie postępowania materiałem dowodowym, a ponadto rażąco naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie dając stronie realnej możliwości wypełnienia wezwania o uzupełnienie złożonego wniosku, przez co faktycznie nie rozpoznał sprawy. Nadto wskazał, że wyznaczenie tak krótkiego terminu na uzyskanie, opracowanie i przedłożenie do organu wymaganych dokumentów z góry uniemożliwiło ich dostarczenie w wyznaczonym terminie, co jak zarzucił zostało wykorzystane przez organ. Wyjaśnił, że wymagane dokumenty zostały zgromadzone z kilkudniowym opóźnieniem, które dołączono do akt sprawy. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zainteresowany mógł wcześniej przygotować wymagane dokumenty, gdyż przedłożone dokumenty musiały być aktualne i uwzględniać obecnie obowiązujące przepisy. Uznając odwołanie za uzasadnione, Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego W. W. czynił starania w celu wywiązania się z nałożonego obowiązku, jednakże z przyczyn od niego niezależnych opinii tych nie uzyskał. Słuszne są zarzuty, że organ nie dał stronie realnej możliwości wypełnienia wezwania o uzupełnienie złożonego wniosku, nie wskazał też inwestorowi w jaki sposób powinien uzyskać stosowne uzgodnienia. Wojewoda wyjaśnił, że potwierdzenia zgodności inwestycji w zakresie dopuszczenia obiektu do użytkowania pod względem BHP, w zakresie spełnienia przepisów higieniczno-sanitarnych i w zakresie przepisów przeciwpożarowych dokonują właściwi rzeczoznawcy. Organ I instancji [...].10.2008 r. skierował do stron postępowania w tym do W. W. pismo informujące o konieczności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy odroczenia terminu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu do dnia [...].12.2008 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Z tego wynika, że organ zarezerwował dla siebie w celu rozpoznania sprawy (po uzupełnieniu dokumentów przez inwestora) około 2 miesiące, zaś inwestorowi na zgromadzenie dokumentów wyznaczył tylko 14 dni. Powołując się na zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien w sposób racjonalny wyważyć czas konieczny dla działań własnych, jak i dla czynności inwestora. W rozpoznawanej sprawie relacje te nie zostały zachowane, a inwestor nie miał możliwości przedłożenia żądanych dokumentów. Ponadto słuszne są argumenty, że odwołujący nie mógł wcześniej gromadzić dokumentów, bowiem winny one być aktualnei uwzględniać aktualny stan techniczny obiektu. Reasumując podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie z zachowaniem trybu instancji, nie ma więc możliwości jego uzupełnienia na zasadach ustalonych w art. 136 k.p.a., ani też zastosowania instytucji reformacji. Skargi na tę decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. W. i W. W. Skarga W. W. został odrzucona z przyczyn formalnych postanowieniem Sądu z dnia 7 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 16 października 2009 r., II OSK 1568/09, odrzucił skargę kasacyjną pełnomocnika W. W. - radcy prawnego B. K. na postanowienie WSA. K. W. w swojej skardze wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił: - rażące naruszenie przepisów art. 37, art. 38 ust. 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie dopuszczalności odroczenia rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego mającego tymczasowe zezwolenie do dnia 3 listopada 1983 r. - naruszenie przepisów art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez pozwolenie na odroczenie rozbiórki obiektu kurnika w razie przedłożenia pozwoleń wykazujących warunki użytkowania tego obiektu już jako budynku biurowo -handlowo - magazynowego, po spełnieniu wymogów sanitarnych, BHP, środowiskowych i przeciwpożarowych. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie wytycznych wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 994/05 i wyroku NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 329/07. Wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego dla działek 262 i 263 organy kompetentne do wydania opinii i uzgodnień nie mogły ich sporządzić stosownie do postanowienia Prezydenta Miasta [...] w tym zakresie. Inwestor W. W. nie uzyskał też decyzji o warunkach zabudowy – ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przede wszystkim zaś w ocenie skarżącego merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o odroczenie terminu rozbiórki obiektu budowlanego złożone po upływie okresu ważności tymczasowego pozwolenia na budowę i utracie jego mocy prawnej, jest niedopuszczalne i wyczerpuje przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na tę okoliczność skarżący powołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że w przeważającej części dotyczą one dopuszczalności odroczenia terminu rozbiórki i nie mogą być rozstrzygane na tym etapie postępowania, bowiem wydana decyzja nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 170 P.p.s.a. organ wskazał, że jest on nietrafny, gdyż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ oparł się na uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już bowiem wcześniej wskazano, na poprzednim etapie postępowania kontrolą sądową objęta była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r. o odroczeniu terminu rozbiórki obiektu gospodarczego wybudowanego na działkach nr 262 i 263 przy ul. U. w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 994/05 oddalił skargę na tę decyzję, podzielając stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uzupełnienia postępowania, albowiem dokumenty, w oparciu o które rozstrzygnięcie wydał organ I instancji pozostawały ze sobą w sprzeczności i zachodziła potrzeba ich uzupełnienia. Sąd uznał, że "jedynie dokładne wskazanie rodzaju magazynowanych artykułów w obiekcie o przeznaczeniu na magazyn handlowy, a następnie odniesienie się do tak określonego obiektu przez Państwową Inspekcję Pracy kwestii dopuszczenia przedmiotowego obiektu do użytkowania pod względem przepisów bhp, przez Miejskiego Inspektora Sanitarnego w kwestii dopuszczenia do użytkowania pod względem przepisów sanitarnych, Państwową Straż Pożarną pod względem przepisów pożarowych, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w kwestii dopuszczenia do użytkowania, przedstawienie aktualnej oceny technicznej obiektu budowlanego oraz przedłożenie planu zagospodarowania działki pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny wniosku o odroczenie terminu wykonania przymusowej rozbiórki obiektu". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. II OSK 329/07 oddalił skargę kasacyjną od omawianego wyroku WSA w Rzeszowie, w jego uzasadnieniu wyjaśnił, że przepis art. 39 ustawy a dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ma charakter uznaniowy, a nadto reguluje sytuacje wyjątkowe. Wynikającą z przepisów tej ustawy zasadą była bowiem budowa i użytkowanie obiektów na podstawie pozwoleń, a konsekwencją jej naruszenia - rozbiórka obiektów wybudowanych lub użytkowanych z naruszeniem prawa. Odstępstwem od tej zasady była legalizacja obiektów budowlanych, a odstępstwem jeszcze dalej sięgającym – zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektów kwalifikujących się do rozbiórki, określone w art. 39 ustawy. NSA wskazał dalej, że odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, jako przypadek szczególny, uzależnione jest od oceny przez organ administracji, czy w ogóle zaistniały podstawy do zastosowania tego wyjątkowego przepisu. Ponadto jego dyspozycja obejmuje również określenie sposobu czyli warunków, w których obiekt może być wykorzystywany. Przede wszystkim zatem organ powinien ustalić, czy w odniesieniu do analizowanej sprawy istnieją określone względy społeczne lub gospodarcze i ocenić czy względy te przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu. Konkludując NSA stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji ze względu na niewyjaśnienie okoliczności związanych z koniecznością właściwego uzasadnienia decyzji podjętej na podstawie uznania administracyjnego było rozstrzygnięciem prawidłowym i także prawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Z treści zapadłych orzeczeń WSA w Rzeszowie i NSA wynika, że sądy te co do zasady przyjęły możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, pomimo złożenia przez W. W. wniosku o odroczenie terminu rozbiórki po upływie czasu określonego w pozwoleniu na budowę spornego obiektu – tj. w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1978 r. (5 lat), o ile organy ustalą, że istnieją określone względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością odroczenia rozbiórki i czasowego wykorzystania obiektu. W ten sposób przesądzona została zasadnicza w niniejszej sprawie kwestia dopuszczalności zastosowania przepisu art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, będąca jednocześnie głównym motywem skargi K. W. Sąd, powołując się na art. 153 P.p.s.a. raz jeszcze podkreśla, że poglądem przyjętym przez WSA w Rzeszowie i NSA jest związany. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor dołączył żądane przez organ I instancji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 października 2006 r., dokumenty, niezbędne dla rozpatrzenia sprawy, choć uczynił to po terminie wyznaczonym przez ten organ. W tej sytuacji organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy dysponował pełnym materiałem dowodowym, który winien był poddać ocenie i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Należy bowiem pamiętać, że obowiązkiem organu odwoławczego jest kompleksowe rozpoznanie sprawy w całym jej całokształcie, a nie wyłącznie kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. W rozpatrywanej sprawie zasady te zostały naruszone, co Sąd uznał za zasadniczą wadę postępowania skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ocena zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualne jego uzupełnienie, jeśli zaistnieje taka konieczność i wydanie zgodnej z prawem decyzji. W związku z charakterem zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając złożony w tym zakresie wniosek skarżącego.