II SA/Rz 521/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miasta w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie nadania tytułu "Zasłużony dla Miasta (...)" -skargę oddala- II SA/Rz 521/09 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] w skardze z dnia 27 maja 2009r. na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] z sprawie nadania tytułu "Zasłużony dla Miasta S." W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą tytuł "Zasłużony dla Miasta S." nadano Publicznej Szkole Podstawowej Nr [...] im. [...] w S. W podstawie prawnej powołano skarżonej uchwały powołano uchwałę Nr [...] Rady miejskiej w S. z dnia [...] marca 2004r. w sprawie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel Miasta S." oraz "Zasłużony dla Miasta S." i uchwalenia regulaminu nadawania tytułów. Regulamin nadawania tytułów (stanowiący załącznik do uchwały z dnia [...] marca 2004r) w § 9 ust. 1 zd. 2 stanowi, że tytuł "Zasłużony dla Miasta S." nadawany jest za wybitne zasługi dla rozwoju i tworzenia wspólnego dobra: 1/ mieszkańcom miasta oraz innym osobom, organizacjom, stowarzyszeniom i instytucjom, która w sposób widoczny i niepodważalny przyczyniły się do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej; 2/ mieszkańcom miasta oraz innym osobom, organizacjom, stowarzyszeniom i instytucjom, które za swoją działalnością zawodową i społeczną szczególnie zasłużyły się miastu przyczyniając się do jego rozwoju, pomnożenia dobrobytu lub popularyzowania osiągnięć. Organ nadzoru stwierdził niespójność zaskarżonej uchwały z przywołaną treścią regulaminu w zakresie podmiotu, któremu zostaje nadany tytuł "Zasłużony dla Miasta S.". Placówka oświaty, jaką jest zespół szkół nie mieści się w katalogu, gdyż jest jednostką organizacyjną gminy nieposiadającą osobowości prawnej, a nie organizacją, stowarzyszeniem czy instytucją. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wyjaśniła, że po zapoznaniu się ze skargą Wojewody w dniu 19 czerwca 2009r. Uchwałą Nr [...] uchyliła Uchwałę Nr [...], którą nadesłała wraz z odpowiedzią na skargę. Wobec faktu, że przestał istnieć przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.s.g.). W myśl art. 85 tej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. W niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 93 ust. 1 u.s.g., gdyż ze względu na upływ terminu Wojewoda nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Rady Miejskiej w S. u umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a wobec uchylenia zaskarżonej uchwały, uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2009r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2009r. o nadaniu tytułu "Zasłużony dla Miasta S.". W myśl art. 86 u.s.g. organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda w ramach posiadanych kompetencji nadzorczych stwierdza nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznych z prawem w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.) Po upływie tego terminu organ nadzoru we własnym zakresie nie może stwierdzić nieważności. Skoro w skardze Wojewoda domaga się stwierdzenia nieważności uchwały, to uchylenie uchwały nie jest formą uwzględnienia skargi w całości w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a i w związku z tym nie można umorzyć postępowania sądowego. Uchylenie uchwały przez radę gminy nie oznacza uwzględnienia skargi w całości w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. Stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie jest jednoznaczne. Wyrokiem z dnia 29 marca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 831/06 (LEX nr 340185) stwierdził, że jeżeli organ gminy w trybie autokontroli uchyli w całości lub w części zaskarżony akt, działanie takie nie może być potraktowane jako spełniające w całości żądanie strony, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia wywiera skutki ex nunc, a stwierdzenie nieważności takiego aktu wywiera skutek ex tunc. Uchylenie uchwały przez radę gminy nie oznacza uwzględnienia skargi w całości w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy organ nadzoru domaga się stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd (wyrok z 9.03.2007r. WSA w Lublinie II SA/Lu 965/06; LEX nr 475567). Z tych przyczyn Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Rady Miejskiej w S. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe, gdyż pomimo uchylenia uchwały przedmiot do orzekania istniał, bowiem skutki uchylenia uchwały czyli wyeliminowania jej z obrotu prawnego powstały dopiero z dniem jej uchylenia. Stosownie do art. 18 ust.2 pkt 14 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nadawania honorowego obywatelstwa Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) rada gminy może ustanowić zarówno "honorowy obywatel gminy" jak i tytuł "zasłużony dla gminy" (wyrok NSA z 18 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 389/2008; ONSAiWSA 2009/4, poz. 78). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2004r. w sprawie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel Miasta S." oraz "Zasłużony dla Miasta S." i uchwalenia regulaminu nadawania tytułów. Regulamin nadawania tytułów w § 9 stanowi, że tytuł "Zasłużony dla Miasta S." jest przyznawany za wybitne zasługi rozwoju miasta i tworzenia wspólnego dobra: 1) mieszkańcom miasta oraz innym osobom organizacjom, stowarzyszeniom i instytucjom, które w sposób widoczny niepodważalny przyczyniły się do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej; 2) mieszkańcom miasta oraz innym osobom, organizacjom, stowarzyszeniom i instytucjom, które za swoją działalność zawodową i społeczną szczególnie zasłużyły się miastu przyczyniając się do jego rozwoju, pomnożenia dobrobytu lub popularyzowania osiągnięć. W przytoczonym przepisie Rada Miejska S. zawarła zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe dla przyznawania tytułu "Zasłużony dla Miasta S.". Spór w niniejszej sprawie dotyczy określenia granic przesłanek podmiotowych, w istocie udzielenia odpowiedzi czy szkoła zawiera się w katalogu podmiotów, którym można nadać tytuł "Zasłużony dla Miasta S.". Wojewoda w skardze do Sądu stwierdził, że szkoła jest jednostką organizacyjną gminy nieposiadającą osobowości prawnej, a nie organizacją, stowarzyszeniem czy instytucją. W skardze nie podano żadnych innych argumentów uzasadniających przyjęte stanowisko. Rada Miejska w S. w powołanym wyżej regulaminie nie określiła, co należy rozumieć przez instytucję, organizację, czy stowarzyszenie. W przypadku stowarzyszenia sprawa wydaje się nieskomplikowana, bowiem definicja stowarzyszenia zawarta jest w art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 855 ze zm.). Sprawa przedstawią się inaczej przy pojęciu "organizacja" i "instytucja". Wobec braku definicji normatywnej, zdaniem składu orzekającego pojęcia te należy rozumieć w sposób, jaki wynika z przedmiotu regulacji danego aktu prawnego i celu, jaki ustawodawca przewidział dla wprowadzenia określonej normy prawnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że język prawny ma swoją specyfikę. Potoczne rozumienie jakiegoś pojęcia używanego w akcie normatywnym nie wystarcza. Organ określający treść pojęć prawnych, w przypadku braku ustawowego słowniczka bierze pod uwagę także całokształt obowiązującego w tej materii prawa oraz ukształtowaną na jego bazie praktykę (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.09.2005r. Kp 1/05; OTK-A 2005/8/93). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wykładnia językowa nie może się sprowadzać do szukania rzeczywistego sensu poszczególnych wyrazów – mieć charakter filologiczny, lecz powinna szukać rzeczywistego sensu poszczególnych zdań (ich zespołów), co wymaga jej połączenia z analizą celu regulacji prawnej (uchwała NSA z 20.03.2000r. sygn. akt FPS 14/99 ONSA 2000/3/92). Ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. nr 256, 2572 ze zm.) nie zawiera definicji szkoły. Według "Słownika języka polskiego PWN Warszawa 1981 tom. II str. 415) szkoła to instytucja oświatowo-wychowawcza, której zadaniem jest kształcenie i wychowywanie. Natomiast "instytucja" to zakład o charakterze publicznym zajmujący się określonym zakresem spraw, działający w jakiejś dziedzinie (patrz j.w. tom. I str. 796). Przy wykładni wyżej wymienionych pojęć i nadania im właściwej treści w celu określenia podmiotów, którym można nadać tytuł "Zasłużony dla Miasta S." należy mieć na uwadze art. 1 ust. 1 u.s.g. stosownie, do którego mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową i szkoła jako placówka oświaty powołana dla zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej i będąca tak jak w rozpoznawanym przypadku jednostką organizacyjną gminy jest utworzona wolą wspólnoty samorządowej jako najszerzej pojmowanej definicji gminy. Skoro instytucja honorowego obywatelstwa jest formą wyróżnienia i nagradzania osób fizycznych za ich zasługi dla gminy, to wprowadzenie tytułu tak jak w rozpoznawanej sprawie "Zasłużony dla Miasta S." może dotyczyć szerszego kręgu podmiotów nie tylko osób fizycznych. W wyroku z dnia 9 marca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 462/08 (LEX 475248) stwierdził, że jeśli przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do nadawania honorowego obywatelstwa gminy i nie definiuje tego pojęcia, to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowym" rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także tytuł honorowy "zasłużony dla gminy". Ta argumentacja ma także zastosowanie w przypadku przewidzianego przez gminę tytułu "honorowego sołtysa" (por. wyrok NSA z 18.06.2008 sygn. akt II OSK 389/2008). Skoro nie ma przeszkód prawnych w nadaniu tytułu zasłużony dla gminy sołtysowi – organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 1 u.s.g.), to w ocenie Sądu szkoła w rozumieniu powołanego Regulaminu nadawania tytułów jest instytucją, której przy spełnieniu przesłanek przedmiotowych może być przyznany tytuł "Zasłużony dla Miasta S.". Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze przez organ wyłączyłoby, co do zasady możliwość przyznania tytułu organowi samorządu jednostki pomocniczej, jakim jest sołtys. Ponadto pogląd wykluczyłby z kręgu podmiotów te podmioty, dla których gmina współuczestniczyła w tworzeniu danego podmiotu, a przecież zasadniczym zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy i wyróżnienie przez gminę podmiotów, które swoją działalnością w sposób szczególny przyczyniają się do rozwoju gminy. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że szkoła jest instytucją, której można było nadać tytuł "Zasłużony dla Miasta S." na podstawie Regulaminu nadawania tytułów (stanowiący załącznik do uchwały z dnia [...] marca 2004r.) obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej uchwały. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.