II OSK 1667/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 136/08 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. II SA/Gd 136/08, oddalił skargę B. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wójt Gminy Puck decyzją z dnia [...] stycznia 2002, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. M. z dnia [...] października 2001 r., na podstawie art.39, 40, 41 ust.1 oraz art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 1999, nr 15, poz.139 ze zm., dalej - "u.zag.przest.") oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puck, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Puck z dnia 29 czerwca 1993 r., nr XVIII/14/93 (Dz.Urz.Woj.Gd. nr 19, poz.110) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w B.. Proponowany sposób zagospodarowania terenu (budowa siedliska rolnego składającego się z budynku gospodarczego, magazynowego, stodoły i budynku mieszkalnego) byłby sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ działka przewidywana jest w planie pod uprawy rolne. b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. M., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I.instancji do ponownego rozpatrzenia. Zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako "grunty rolne", nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art.43 w związku z art.10 ust 1 pkt 8 u.zag.przest., jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy. Z wypisu z miejscowego planu nie wynika zaś, jakie jest przeznaczenie terenu w planie. Przeznaczenie rolne wynika jedynie z wyrysu planu. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę winien zatem zbadać, jakie jest przeznaczenie terenu w planie oraz ustalić, czy na przedmiotowym terenie istnieje zakaz budowy. c) Wójt Gminy Puck decyzją z dnia [...] listopada 2003, nr [...], na podstawie art.85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.- dalej "u.plan.zagos.prz.") w związku z art.1 ust 2, art.39, art.40, 41 ust 1, art.42 i art.46 ust 2 i 3 u.zag.przest. oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puck z dnia [...] czerwca 1993 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w B.. Działka jest położona na terenach użytków rolnych. Jest to teren nadbrzeżny Zatoki Puckiej, położony w obrębie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, znajdujący się pod ochroną ekologiczną Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz pod ochroną archeologiczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w planowanej strefie rezerwatów kulturowych, w strefie ochronnej klifu morskiego. § 3. rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r., nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.Urz.Woj.Gd. z 1994 r., nr 27, poz.139; zm. Dz.Urz.Woj.Gd. z 1998 r., nr 59, poz.294 - dalej "rozporządzenie Wojewody Gdańskiego z 1994 r.") zakazuje lokalizacji określonych inwestycji na terenach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. d) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu [...] maja 2004 r. decyzją nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. M., uchyliło decyzję organu I.instancji z dnia [...] listopada 2003 r. oraz przekazało sprawę Wójtowi Gminy Puck do ponownego rozpatrzenia. Z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił moc obowiązujący poprzednio na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Kolegium nie mogło ocenić czy planowana inwestycja jest zgodna z planem. Wójt ponownie rozpozna wniosek B. M., stosując przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. e) Decyzją z dnia [...] lipca 2007, nr [...], Wójt Gminy Puck, na podstawie art. 1 ust 2, art.39 ust 1, art.40 ust 1-3, art.42, art.44 ust 1 i 2 oraz art.46 ust 2 i 3 u.zag.przest. w związku z art.85 u.plan.zagos.prz. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w B.. Teren działki nr [...] znajduje się na terenie otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, zaś § 3. ust.1 pkt 7 lit. e) rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. zabrania lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu. Teren działki nr [...] w całości znajduje się w strefie 200-metrowej od krawędzi klifu. Ponadto § 4 ust.2 cytowanego rozporządzenia nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dążenia do koncentracji nowej zabudowy w obrębie istniejących wsi, zaś wnioskowany teren zlokalizowany jest w znacznej odległości od istniejącej zabudowy wsi B.. Inwestycja naruszyłaby art.47a ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz.U. nr 114, poz.492 z późn.zm.), w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 27 lipca 2001 r., który zabrania wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych, naruszających te walory oraz określa, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Teren działki znajduje się w obszarze ochrony archeologicznej, gdzie znajduje się cmentarzysko grobów skrzynkowych wpisane do rejestru zabytków. Ponadto różne instytucje negatywnie zaopiniowały przedmiotową inwestycję. Z pisma Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 3 sierpnia 2004 r. wynika, że zabudowa na brzegach klifowych jest ograniczona z uwagi na konieczność zachowania walorów przyrodniczych oraz że działka nr [...] znajduje się w całości w nadmorskim pasie technicznym i przylega do górnej krawędzi klifu, który podlega ochronie prawnej. f) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2007, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organy administracji zobowiązane są uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Organ I.instancji powołał rozporządzenie Wojewody Gdańskiego z 1994 r., nieobowiązujące już w dacie wydania decyzji. Nie miało to jednak istotnego wpływu na jej treść, skoro analogiczne zakazy znalazły się w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r., nr 55/2006 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 58, poz.1192 - dalej "rozporządzenie Wojewody Pomorskiego z 2006 r."). Błędne wskazanie przez organ I. instancji naruszeń prawa, będących podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie miało w ocenie organu odwoławczego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie wydane przez organ I.instancji. 2. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. II SA/Gd 136/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]. Organ rozpatrując wniosek o wydanie decyzji administracyjnej opiera się na ustaleniach faktycznych oraz stanie prawnym z dnia orzekania. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu wniosku złożonego w październiku 2001 r. należało mieć na uwadze art.85 ust 1 u.plan.zagos.prz. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, iż pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art.85 ust.2 u.plan.zagos.prz., należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogą być one rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 ze zm.) ma zastosowanie do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach i nie można go stosować do aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r., II OSK 164/07). Oceniając zarzut skarżącego, iż przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. utraciły moc na podstawie art.11 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody - Sąd I. instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym art.7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001, nr 3, poz.21) należy rozumieć jako przepis szczególny. Oznacza to w szczególności, że w stosunku do form ochrony przyrody (parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody), o których mowa w tej ustawie, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna, zawarta w art.11 tej ustawy (por. wyrok WSA z dnia 22 sierpnia 2006 r., IV SA/Wa 667/06). Artykuł 42. u.zag.przest. (obowiązujący w dacie złożenia wniosku) stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna w szczególności jednoznacznie określać warunki przewidziane w przepisach szczególnych. W przedmiotowej sprawie były to regulacje dotyczące ustanowienia Nadmorskiego Parku Krajobrazowego i otulin oraz ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (jedn. tekst Dz.U. z 1999, nr 98, poz.1150 ze zm.). Ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają dobra kultury, wpisane do rejestru zabytków (art.4 pkt 1 tej ustawy). Teren działki nr [...] w B. jest objęty bezwzględną strefą ochrony archeologicznej (pismo Muzeum Archeologicznego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2003 r.). Znajdujące się na tym terenie cmentarzysko grobów skrzynkowych zostało wpisane do rejestru zabytków decyzją z 12 listopada 1984 r. W dacie wszczęcia postępowania obowiązywało rozporządzenie Wojewody Gdańskiego z 1994 r., wydane na podstawie art.24 ust 4 i 5 oraz art.32 ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody - które dla przedmiotowego terenu ustanawiało zakaz lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi - z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku oraz zakaz lokalizowania nowych budynków w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego. Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać wymagania wszystkich przepisów szczególnych (art. 54 w związku z art.59 u.plan.zagos.prz.). Przepisem takimi jest art.6 pkt 3. ppkt b ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie w wskazano, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki archeologiczne będące, w szczególności cmentarzyskami. Przepisem szczególnym jest również § 3. rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z 2006 r., który wprowadza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art.51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz.627 z późn. zm.) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Ograniczenia powyższe potwierdzone zostały przez właściwe organy administracji, tj. przez Dyrektora Muzeum Archeologicznego w Gdańsku, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W toku postępowania organy administracji naruszyły art.106 K.p.a., jednakże to naruszenie, w ocenie Sądu I. instancji, nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji, skoro działka inwestora znajduje się w całości w 200 m pasie ochronnym klifu morskiego, którego zabudowę wykluczają powołane wyżej przepisy. 3. W skardze kasacyjnej B. M. wniósł, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art.158 ustawy z 2004 roku o ochronie przyrody i rozstrzygnięcie sprawy wszczętej na skutek wniosku z dnia 24 października 2001 r. wbrew wyraźnej dyspozycji tego przepisu, w oparciu o rozporządzenie Wojewody Pomorskiego z 2006 r.; naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art.11 w związku z art.7 ustawy z 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji uznanie, iż wszystkie przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. zachowały moc obowiązującą, w tym - wydane na podstawie uchylonego z dniem 1 lutego 2001 r. art.37 ustawy z 1991 roku o ochronie przyrody ograniczenia, zakazy i nakazy obowiązujące w parku krajobrazowym; naruszenie przepisów postępowania - art.134 § 1 oraz art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz, 1270 dalej zwana P.p.s.a. ) w związku z art.106 K.p.a. polegające na stwierdzeniu naruszenia przez organy administracji publicznej formy uzgadnienia decyzji z innymi organami administracji poprzez wyrażenie opinii lub zgody, która powinna nastąpić w drodze postanowienia bądź decyzji, od której przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania, jednakże uznanie, iż owe naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art.7 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody nie tracą mocy akty tworzące parki krajobrazowe. W ocenie autora skargi kasacyjnej § 3 ust.1 pkt 7 lit. e oraz § 4 ust.2 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. do takich przepisów nie należą, ponieważ stanowią o ogólnych zasadach zagospodarowania i wykorzystania parku oraz stosownych ograniczeniach, zakazach i nakazach przewidzianych w art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Skoro art.37 przepis został uchylony z dniem 2 lutego 2001 r., zaś art.24 ust.5 znowelizowanej ustawy inaczej określił upoważnienie ustawowe do wydania przepisu prawa miejscowego poprzez konieczność odwołania się do nowo obowiązującego przepisu art.26a i to wyłącznie poprzez wybór enumeratywnie wymienionych zakazów wskazanych w tym przepisie, to nie budzi wątpliwości, iż §§ 3 i 4 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. utraciły moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. W to miejsce winny być stosowane wprost ograniczenia, zakazy i nakazy wynikające z art.26a znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody. W takim stanie prawnym, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki, ponieważ z art.26a (w brzmieniu obowiązującym po 1 października 2001 r.) nie wynika zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 metrów od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Możliwość wprowadzenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego wprowadził art.17 ust.1 pkt 8 ustawy 2004 o ochronie przyrody. Taki też zakaz został wprowadzony mocą § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z 2006 r. Zakaz ten jednak nie może dotyczyć skarżącego. Zgodnie bowiem z art.158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 maja 2004 roku), a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten ma zastosowanie do rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych i nie można go stosować do aktów prawa miejscowego. Tymczasem odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została o przepis prawa miejscowego - rozporządzenie Wojewody Pomorskiego z 2006 r. Skoro przepis ten (którego źródłem jest ustawa z 2004 r. o ochronie przyrody) w świetle przepisów przejściowych nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art.43 u.zag.przest. w związku z art.85 u.plan.zagos.prz., to brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec braku ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niemożliwości stwierdzenia niezgodności zamierzania inwestycyjnego z innymi przepisami prawa. Naruszenie przez organy administracji publicznej art.106 K.p.a. na które zwrócił uwagę Sąd I instancji, uniemożliwiło skarżącemu zakwestionowanie ustaleń poczynionych przez organy administracji w przedmiotowym postępowaniu w oparciu wyrażone stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu I.instancji, że prawidłowa była odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na zakaz budowy obiektów w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu. Taki zakaz zawarty był w rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego z 1994 r. Rozporządzenie to utraciło (zdaniem strony) moc wiążącą z dniem 3 sierpnia 2001 r. i powróciło dopiero na mocy art.17 ust.1 pkt 8 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody. Na tej podstawie skarga kasacyjna wnioskuje, że gdy w dniu 24 października 2001 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji, powyższy zakaz budowy obiektów w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu nie obowiązywał. Dlatego wydając decyzję w I.instancji (31 lipca 2007 r.) i II. instancji (26 listopada 2007 r.) organy administracyjne były związane art.158 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, zobowiązującym do załatwienia spraw wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy na podstawie przepisów wcześniejszych czyli w tym przypadku według stanu prawnego z dnia 24 października 2001 r. gdy skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji, gdy w ocenie skargi kasacyjnej nie obowiązywał zakaz budowy obiektów w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu. Dla ustosunkowania się do tego zarzutu kluczowe znaczenie ma ustalenie daty utraty mocy wiążącej rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. Sąd I. instancji orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił, że nastąpiło to dopiero w 2006 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z 2006 r. Sąd stanął na stanowisku, że art.7 w związku z art.3 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody wyklucza zastosowanie klauzuli derogacyjnej z art.11 tejże ustawy do wymienionych tam form ochrony przyrody. Natomiast skarżący wyznacza datę utraty mocy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r., tworzącego park krajobrazowy na dzień 3 sierpnia 2001 r., czyli stosuje do tego rozporządzenia klauzulę derogacyjną z art.11 tejże ustawy dając pierwszeństwo wykonawczemu charakterowi rozporządzenia. B. Poszukując wskazówki interpretacyjnej pomocnej w rozstrzygnięciu powyższego sporu należy przede wszystkim odnotować, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych jest niejednolite. Z jednej strony są te orzeczenia, które interpretują powyższe przepisy w sposób zaprezentowany w zarzutach skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., II SA/Wr 3142/01; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 1034/05). Liczne są również przykłady tych orzeczeń, które już wcześniej przyjęły interpretację zaprezentowaną przez Sąd I. instancji orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA z dnia 22 sierpnia 2006 r., IV SA/Wa 667/06; wyrok WSA z dnia 23 października 2007 r., II SA/Gd 493/07; wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08). Takie też stanowisko zajął skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego wydający niniejszy wyrok. Kluczowe znaczenia mają artykuły 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. ustalające ciągłość form organizacyjnych ochrony przyrody. Parki narodowe i krajobrazowe, rezerwaty przyrody itp. są obszarami specjalnymi, wyróżniającymi się strukturą organizacyjną, ale przede wszystkim - szczególnym reżimem materialnego prawa administracyjnego czyli wyspecjalizowanymi zakazami i nakazami obowiązującymi na takim szczególnym obszarze. Skoro więc ustawodawca w powołanych przepisach ustawy nowelizującej z 2000 r. poddał te urządzenia nowej ustawie, to musiało to oznaczać, że akty kreujące te urządzenia wraz przepisami materialnymi obowiązującymi na ich terenie stawały się ex lege przepisami poddanymi nowej regulacji prawnej. To nie były już akty wydane wyłącznie na gruncie wcześniejszych przepisów ustawowych, ale wolą ustawodawcy akty te zostały zaliczone do prawa wykonawczego do nowej, już znowelizowanej w 2000 r. ustawy. C. Bardziej szczegółowy argument skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I.instancji błąd w interpretacji art.7 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skargi kasacyjnej nie można się na ten przepis powołać dla uzasadnienia tezy, że zachowały moc prawną § 3 ust.1 pkt 7 lit. e oraz § 4 ust.2 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. Przepisy te ustaliły ogólne zasady zagospodarowania i wykorzystania parku oraz stosownych ograniczeniach, zakazach i nakazach przewidzianych w art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Skoro z dniem 2 lutego 2001 r. art.37 został uchylony, zaś art.24 ust.5 znowelizowanej ustawy inaczej określił upoważnienie ustawowe do wydania przepisu prawa miejscowego poprzez konieczność odwołania się do nowo obowiązującego przepisu art.26a i to wyłącznie poprzez wybór enumeratywnie wymienionych zakazów wskazanych w tym przepisie, to nie budzi wątpliwości, iż § 3 oraz § 4 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. utraciły moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. W to miejsce winny być stosowane wprost ograniczenia, zakazy i nakazy wynikające z art.26a znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten argument za nieprawidłowy z tych samych powodów, co wskazane w punkcie B niniejszego uzasadnienia prawnego. Nie jest poprawne generalne przeciwstawienie aktu kreującego park - z jednej strony przepisom materialnym obowiązującym na terenie parku - z drugiej strony. D. W konsekwencji powyższych ustaleń nie można do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. stosować klauzuli derogacyjnej z art.11 ustawy nowelizującej z 2000 r., gdyż byłoby to sprzeczne z artykułami 3...7 tej samej ustawy z 2000 r. nowelizującej ustawę z 1991 r. o ochronie przyrody. Tym samym w momencie składania przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i przez cały okres późniejszy obowiązywał zakaz lokalizacji budowli w pasie 200 m od krawędzi klifu w Nadmorskim Parku Krajobrazowym. E. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez organy administracyjne art.106 K.p.a. przez co strona została pozbawiona możliwości zwalczania opinii poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd I. instancji uznał trafność zarzutu, ale odmówił uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji. Sąd położył akcent na treść art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., który zezwala na uwzględnienie skargi z powodu naruszeń procedury administracyjnej - ale pod warunkiem, że naruszenie to mogło mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Nawet wyłącznie pozytywne opinie nie mogły pozbawić mocy wiążącej zakazu lokalizacji budowli w pasie 200 m od krawędzi klifu w Nadmorskim Parku Krajobrazowym. Dlatego też powyższe uchybienie proceduralne organów administracyjnych nie mogło uzasadnić uwzględnienia skargi, gdyż nie został spełniony warunek "wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy" (art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną