IV SA/Gl 261/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A.R. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracyjny podniósł, że z obu kart oceny narażenia zawodowego z dnia [...]r. i z dnia [...]r., a także z treści pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...]r. wynika, iż A.R. pracował: od 1973 do 1977 roku w Zakładach A w R. na stanowisku [...], w roku 1977 w [...] Przedsiębiorstwie B w G. na stanowisku [...], od 1979 do 1981 roku w C S.A. w G. na stanowisku [...] oraz od 1981 do 2006 roku w Kopalni Węgla Kamiennego "D" w K. na stanowisku [...] i [...], a podczas zatrudnienia w roku 1977 (przez dwa miesiące) oraz w okresie od roku 1981 do 2006 był narażony na warunki stwarzające ryzyko powstania choroby narządu słuchu o charakterze zawodowym. Organ podkreślił, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż ta nie została rozpoznana przez kompetentną placówkę służby zdrowia. W toku przeprowadzonego postępowania, stronę poddano badaniom słuchu w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S., który na ich podstawie wydał w dniu [...]r. orzeczenie nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. A.R. oświadczył, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji wywodząc, iż jest ono dla niego krzywdzące. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. nie uwzględnił faktu, iż na różnych stanowiskach pracował w hałasie przekraczającym normy bezpieczeństwa i higieny pracy, a stwierdzony u niego niedosłuch w obu uszach, przekraczający próg 50 dB, jak również obustronny niedosłuch odbiorczy - percepcyjny spełnia warunki wymagane do uznania jego schorzenia za chorobę zawodową. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy odwołującego w szczególności w zakresie oceny warunków istniejących w środowisku jego pracy, a także, co do stopnia narażenia zawodowego. Zaakcentował jednak, iż A.R. został poddany ponownym badaniom specjalistycznym, tym razem w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., co wynika z orzeczenia z dnia [...]r., nr [...] i stwierdzono u niego obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji pozaślimakowej - podwyższenie progu słuchu wyrażone jako średnia dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHZ wynoszące 30 dB dla ucha prawego i 29 dB dla ucha lewego, które nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu z uwagi na brak charakterystycznych cech klinicznych oraz na niespełnienie określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. kryterium ubytku słuchu wynoszącego, co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. W dalszej kolejności organ zaznaczył, że pismem z dnia [...]r. odwołujący został wezwany w trybie art. 10 K.p.a. do zajęcia stanowiska wobec całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jednak nie przedstawił żadnych nowych dowodów i okoliczności dotyczących toczącego się postępowania, tak więc w rezultacie brak było podstaw do uwzględnienia jego odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A.R. dał wyraz swemu niezadowoleniu z treści decyzji organu odwoławczego oraz wniósł o stwierdzenie choroby zawodowej słuchu, ewentualnie o "poddanie wyników badań do ich interpretacji" lub przeprowadzenie dodatkowych badań przez placówkę medyczną mającą siedzibę w innym regionie. W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1162/07 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r., nr [...].W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę na rozbieżności, jakie istnieją pomiędzy wartościami podwyższenia progu słuchu u A.R., ustalonymi w orzeczeniach placówek diagnostycznych obu szczebli (odpowiednio na poziomie 29 dB i 45 dB dla ucha prawego oraz 30 dB i 46,6 dB dla ucha lewego - wynik badania ABR). Zdaniem Sądu, wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, iż stwierdzone u skarżącego zmiany chorobowe nie mają charakteru ślimakowego nie znajduje dostatecznego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem placówki diagnostyczne obu szczebli oparły swoją diagnozę wyłącznie na ogólnikowym sformułowaniu, że wykazały to badania obejmujące audiometrię progową tonalną, audiometrię nadprogową typu SISI i audiometrię impedancyjną oraz badanie słuchowych potencjałów z pnia mózgu ABR, a także próby lokalizacyjne. W obu orzeczeniach nie wyjaśniono, dlaczego wyniki wszystkich wskazanych badań świadczyć mają o pozaślimakowym typie schorzenia. Nie podano również, jakie dane ustalone w wyniku wspomnianych badań pozwalają na zróżnicowanie ślimakowego i pozaślimakowego charakteru niedosłuchu oraz nie uzasadniono, które z tych danych zdecydowały o tym, że obraz kliniczny istniejących u A.R. dolegliwości pozwala na ich zakwalifikowanie do typu pozaślimakowego. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, niezbędnym będzie uzupełnienie materiału dowodowego w szczególności zwrócenie się do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o doprecyzowanie orzeczenia z dnia [...]r. w zakresie obejmującym kwestie związane z typem oraz wielkością stwierdzonego u A.R. niedosłuchu oraz wyjaśnienie, dlaczego wyniki przeprowadzonych badań świadczą o pozaślimakowym charakterze tego schorzenia w związku z tym wskazanie, jakie konkretne dane pozwalają na taką kwalifikację. Niezależnie od powyższego, niezbędne będzie wyjaśnienie okoliczności związanych z faktem, iż w treści pisma z dnia [...]r. (adresowanego do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - karta nr 13 akt administracyjnych) użyte zostało nazwisko innej osoby (D.S.). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po ponownym rozpatrzeniu odwołania, wydał decyzję z dnia [...]r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ podzielił wcześniej dokonane ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy odwołującego, w szczególności w zakresie oceny warunków istniejących w środowisku jego pracy i stopnia narażenia zawodowego oraz oparł się na jednoznacznym stanowisku Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wyrażonym w uzupełniającym orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r., nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu. Zaznaczył, że lekarze specjaliści po przeprowadzeniu badań audiologicznych (3-krotna audiometria tonalna, 2-krotna audiometria impedancyjna, badanie elektrofizjologiczne ABR, próba SISI i objaw Metza, tj. próby na ślimakową lokalizację niedosłuchu) rozpoznali u odwołującego niedosłuch odbiorczy obustronny bez cech lokalizacji ślimakowej (tzn. bez cech pohałasowego uszkodzenia komórek rzęsatych w narządzie Cortiego w obrębie ucha wewnętrznego) z ubytkami słuchu dla UP-29dB i UL-31dB. Dodatkowo organ wyjaśnił sprawę omyłkowego użycia nazwiska innej osoby (D.S.) w treści skierowania odwołującego na badania z dnia [...]r. Wskazał, że data urodzenia i opisany w skierowaniu przebieg pracy w latach 1973-2006 oraz przedstawione wyniki badań słuchu ucha prawego i ucha lewego w Poradni Chorób Zawodowych WOMP w S. z dnia [...]r. jednoznacznie identyfikują osobę na A.R. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.R. zarzucił, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do różnic występujących w pomiarach ucha prawego i lewego w badaniach pierwszego oraz drugiego ośrodka, w tym również orzeczeniu uzupełniającym oraz nie uwzględnił wyników dodatkowych badań, które odbył w klinice w Z. Podniósł także zarzuty dotyczące szeregu innych uchybień procesowych, do jakich miało dojść, w toku postępowania administracyjnego między innymi w związku z brakiem dostępu do wyników badań i nie doręczeniem ich kserokopii oraz nawiązał do okoliczności postępowania w kwestii choroby zawodowej w sprawie innej osoby (D.S.). W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze. Wymaga podkreślenia, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje stosowały art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz przepisy wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W konsekwencji ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie - zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji - były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 740). Zatem utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpiła w dniu 3 lipca 2009 r. Z tą też chwilą, w opinii Sądu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który statuuje zasadę wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, jakie zapadły na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie, co prawda decyzje obu organów zostały wydane jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyżej przywołanego jego wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją RP. Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że w sytuacji, gdy organ administracji odmawia uznania schorzenia za chorobę zawodową, powołując się na załącznik do niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania tych przepisów, gdyż sprawa powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją RP. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz godziłoby w zaufanie obywatela do postępowania organów administracji. Zasadą jest, że sąd administracyjny uchyla decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680 i wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006 r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309 - dostępne również w internecie). W konsekwencji, w oparciu o treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w związku z art. 145a K.p.a. uchylił decyzje organów administracji obu instancji orzekających w niniejszej sprawie i nie znalazł podstaw do zastosowania w niej art. 152 p.p.s.a. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jako niezgodnych z Konstytucją RP, Sąd nie dokonywał merytorycznej jej oceny. W tej sytuacji sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o nowy stan prawny ukształtowany w następstwie powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czyli znowelizowane przepisy Kodeksu pracy, wprowadzone ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), przy czym czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne (§ 11 ust. 1 tego samego rozporządzenia).