VIII SA/Wa 373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] lutego 2009 r. J. P. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną – B. P. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako: "k.p.a." oraz art. 2, art. 3, art. 5 ust. 2, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 3, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), oraz rozporządzeń: Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. o w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm..) i Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiącej podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) odmówił J. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, iż w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej jako: "k.r.o." brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. O świadczenie to bowiem może ubiegać się osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny albo faktyczny opiekun dziecka, po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie. W odwołaniu od decyzji J. P. podniósł, iż organ I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872). W powołanym orzeczeniu Trybunał wskazał, że o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny nie tylko wobec niepełnosprawnego dziecka, ale i wobec innego członka rodziny. W tej sytuacji odwołujący należy do kręgu osób uprawnionych – świetle powyższego wyroku – do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto żona wymaga całodobowej opieki odwołującego, którą on wyłącznie sprawuje. W konsekwencji J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie jego prawa do świadczenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji podano, iż powoływany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego mógłby znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyby nie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powoływanej ustawy. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się co do zgodności z Konstytucją RP tego przepisu. Zatem nadal obowiązuje ten zapis. Przepis ten zaś wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż uprawnienie z art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 129 k.r.o. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W jego ocenie organ II instancji zastosował przepis niezgodny z Konstytucją RP oraz nieprawidłowo zastosował cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącego do kręgu najbliższej rodziny, zgodnie z art. 18 Konstytucji RP należy zaliczyć małżonka. Trybunał rozszerzył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i zaliczył do nich małżonka osoby, spełniającej kryteria określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Żona skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej opieki w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i z uwagi na jej chorobę skarżący zrezygnował z pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało swoje stanowisko. Uważało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 nie ma zastosowania, z uwagi na nadal obowiązujący art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto Konstytucja RP nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sporu, gdyż pełni rolę wzorca, który następnie jest realizowany w formie ustaw; w niniejszej sprawie – ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. P. zasługuje na uwzględnienie. Nie można zaś podzielić poglądów organów obu instancji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania J. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji powołał się na treść art. 17 ust. 1 ustawy z o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym po powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ administracji, uznał, że przepis ten w zakresie ustalonym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Powołanym wyżej wyrokiem zaś Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wystąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca bowiem pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości. Taka regulacja godzi dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej oraz zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Wskutek omawianego orzeczenia Trybunału doszło do zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym brzmienia art. 17 ust 1 na mocy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Wówczas art. 17 ust. 1 otrzymał brzmienie, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten nie ograniczył rozumienia obowiązku alimentacyjnego według art. 128 k.r.o. Mając na uwadze stanowisko Trybunału w sprawie P 27/07 należało przyjąć, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie został ograniczony wyłącznie do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. ale również do stosunków między małżonkami, uregulowanymi w art. 23 i art. 27 k.r.o. W świetle tych zapisów małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Ustawodawca nie posługuje się w stosunkach między małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego. Jednakże w orzecznictwie (wyrok SN z 24 sierpnia 1990r., sygn. I Cr 422/90, OSNC 1991, z.10-12, poz. 124), jak i w doktrynie przyjmuje się, że do obowiązków wynikających z art. 27 k.r.o. stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (vide: H. Ciepła, B. Czech, T. Domińczyk, S. Kalus, K. Piasecki, M. Sychowicz. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz. Warszawa 2000, s. 118). W świetle powyższych rozważań należy zatem uznać, iż również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Zatem rozumienie obowiązku alimentacyjnego, jak to uczynił organ I instancji jedynie w oparciu o art. 128 k.r.o. należało uznać za nieprawidłowe. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Trybunał zauważył, iż stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywrze skutki co do innych przesłanek określających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a szczególnie tej – określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy może być podstawą do twierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Wykluczałoby to przyznanie świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad małżonkiem. Taka interpretacja omawianego przepisu, w szczególności w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim należy wskazać, że jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyć będzie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Zatem należy dokonać takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej (tak WSA w Łodzi w wyroku z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08, WSA w Gdańsku w wyroku z 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 319/09).wyrok. Podzielając przedstawione stanowiska należy zauważyć, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego i w kontekście cytowanej noweli z 18 października 2008r., poszerzającej krąg osób uprawnionych do otrzymywania przedmiotowego świadczenia, uległo zmianie. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, odczytywać należało w kontekście treści art. 17 ust. 1 ustawy. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. W przypadku zawarcia związku małżeńskiego przez dziecko, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, uprawnienie rodziców albo opiekuna faktycznego do świadczenia pielęgnacyjnego, z woli ustawodawcy, wygasało. Odpadała bowiem konieczność sprawowania przez te osoby opieki. Wyrażone to zostało w przepisie art. 17 ust 5 ustawy, przez użycie sformułowania "świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują", po czym wymieniono określone zdarzenia prawne dotyczące osoby, nad którą sprawowana była opieka, a których zaistnienie powodowało wygaśnięcie a także uniemożliwiało ubieganie się o nabycie uprawnienia do świadczenia przez wymienione podmioty. Po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, tak rozumiana istota i znaczenie omawianego unormowania musiały ulec zmianie. Przepis art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy aktualnie nie będzie mógł być zastosowany, gdy o świadczenie pielęgnacyjne wystąpi zobowiązany do opieki i alimentacji w rozumieniu k.r.o. małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, spełniający równocześnie wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy. Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Konstytucją RP, okoliczność, iż skarżący sprawuje opiekę nad małżonką nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.),dalej jako: "p.p.s.a.". czyli z powodu naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz rozstrzygnie wniosek skarżącego, przy uwzględnieniu pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ powinien zwłaszcza zbadać czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo nie podejmuje zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, mając na uwadze, że niepełnosprawność B. P. i konieczność sprawowania trwałej nad nią opieki trwa od czerwca 2001 r., a chociażby w 2007 r. skarżący osiągnął dochód (k-[...] i [...] akt administracyjnych organu I instancji). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.