IV SA/Wa 1202/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi K. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia z produkcji gruntów leśnych niezgodnie z prawem i ustalenia opłaty - oddala skargę - IV SA/Wa 1202/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]maja 2009 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...]lutego 2009 r., którą: 1. stwierdzono wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przez K. sp. z.o.o. - gruntów leśnych o powierzchni [...]ha, o typie siedliskowym bór mieszany świeży (0,402 ha), bór świeży (0,0888 ha) wchodzących w skład oddz. [...], Nadleśnictwa [...], obrębu leśnego [...], stanowiących części działek Ew. nr [...]i [...], obręb [...], gmina [...], 2. ustalono opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 151 869,00 złotych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W ramach sprawowanego nadzoru, Nadleśnictwo [...]skierowało w dniu 12 marca 2008 r. pismo do K. sp. z.o.o. informujące o stwierdzeniu nieprawidłowości w zakresie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W efekcie przeprowadzonego postępowania Nadleśnictwo pismem z dnia 3 czerwca 2008 r. zawiadomiło Dyrektora RDLP o niezgodnym z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji. Następnie pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. Dyrektor RDLP wszczął postępowanie z urzędu w sprawie niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntów leśnych o powierzchni [...]ha z produkcji na części w/w działek. Dyrektor RDLP w efekcie przeprowadzonego postępowania wydał w decyzję z dnia [...]lutego 2009 r. Pismem z dnia 20 lutego 2009 r. Strona odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania ze względu na niewłaściwe zastosowanie art. 28 powołanej ustawy w odniesieniu do stanu zgromadzonej dokumentacji związanej z działalnością koncesyjną. W uzasadnieniu strona wskazała, że umowa dzierżawy, na podstawie której dokonano wyliczenia pomiarów geodezyjnych, nie stanowi załącznika do decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych. Ponadto działalność K.Sp. z.o.o. nie naruszyła obszaru górniczego wynikającego z koncesji. IV SA/Wa 1202/09 Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, iż pomiaru geodezyjnego i okazania granic dokonał uprawniony geodeta na zlecenie komisji powołanej do odbioru prac dotyczących usunięcia nieprawidłowości przy nietrwałym wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji. Prace te były niezbędne, gdyż strona, pomimo wezwania nie przedstawiła aktualnej dokumentacji geodezyjnej obiektu kopalni oraz nie oznakowała przebiegu granic gruntów wyłączonych z produkcji z przeznaczeniem pod wydobycie kruszywa naturalnego. Spółka była informowana o wszystkich etapach prowadzonego postępowania. Brała udział w terenowych pracach komisji oraz okazaniu przebiegu granic terenów wyłączonych z produkcji. Powołane dokumenty są podpisane m.in. przez przedstawicieli Spółki (Pan M. U., Pan R.L.). Organ odwoławczy wskazał, iż nie znalazł podstaw do podważenia pomiarów dokonanych przez uprawnioną osobę, zatwierdzonych przez przedstawicieli Spółki. Ponadto strona nie skorzystała z przysługujących uprawnień wynikających z art. art. 10 ust. 1 i art. 81 kpa. Mimo deklaracji zawartej w odwołaniu o tym, iż może dołączyć dodatkowe materiały i złożyć dodatkowe wyjaśnienia, do dnia wydania decyzji z dnia [...]maja 2009 r. nie zostały zgłoszone żadne nowe dowody i okoliczności. Nie jest również zrozumiałe, zdaniem organu odwoławczego, stanowisko strony, że postanowienia umowy dzierżawy mają tylko charakter cywilnoprawny i przedmiotowa umowa dzierżawy nie stanowi załącznika do decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych. Otóż dla przedmiotowych nieruchomości jest, w opinii Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, dokładnie odwrotnie i to decyzja o wyłączeniu z produkcji powinna być załącznikiem do umowy dzierżawy. Jednakże postępowanie o nielegalnym wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji nie ma żadnego związku z umowami dzierżawy, bowiem jest to postępowanie prowadzone z urzędu, po stwierdzeniu dokonania takiego wyłączenia. Nie mają również znaczenia dla sprawy, zapisy porozumienia z dnia [...]października 2008 r. o zobowiązaniu się strony do naprawienia szkód, bowiem wydanie decyzji stwierdzającej wyłączenie z produkcji gruntów leśnych niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie sankcjonuje tego wyłączenia i nie zwalnia z naprawienia szkody i rekultywacji terenu. Dalej organ podniósł, iż nie ma znaczenia dla sprawy podnoszone przez Spółkę w odwołaniu, że jej działalność nie naruszyła postanowień koncesji. Przepisy IV SA/Wa 1202/09 prawa geologicznego i górniczego nie mają żadnego związku ze sprawą wyłączenia gruntów z produkcji. Uzyskanie koncesji nie zwalnia z obowiązku przestrzegania przepisów wynikających z innych ustaw. Bezsprzeczne jest, zdaniem organu, że doszło do nielegalnego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, bowiem nie uzyskał on stosownego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki wskazane w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały spełnione. Ponadto w dniu [...]października 2008 r. Spółka zawarła z Nadleśnictwem porozumienie w sprawie ustalenia warunków naprawienia wyrządzonej szkody będącej następstwem zajęcia gruntów leśnych przyległych do terenu kopalni i prowadzenia na nich działalności gospodarczej. W podpisanym porozumieniu wskazano m.in. lokalizację, rozmiar i charakter szkody. Ponadto zawarto zapis (pkt 8), iż zawarcie porozumienia nie uchyla wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K.Spółka z. o.o. z siedzibą w P.i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono sprzeczność wydanej decyzji z bezwzględnie obowiązującymi przepisami (art.28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 89 § 2 kpa) i w związku z tym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...]maja 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przy prawidłowej interpretacji art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dojść należy do wniosku, iż działania skarżącego nie spełniają wymogów tego przepisu. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, zdaniem Spółki, iż skarżący prowadził eksploatację terenu zgodnie z posiadaną koncesją. W trakcie kontroli ustalono, że skarżący "składuje urobek w oddz. [...] oraz [...]; następuje podtapianie drzewostanów i powodowanie tworzenia się na dnie lasu osadów gliniastych; powodowanie erozji gleb oraz obsuwanie się mas ziemnych" - wszystkie te uwagi dotyczą oddz. [...]i [...]. Jeżeli, w myśl definicji legalnej, wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, to w niniejszej sprawie nie nastąpiło owo wyłącznie. IV SA/Wa 1202/09 W niniejszej sprawie wydobycie kruszywa odbywało się w sposób nie tylko zgodny z koncesją, ale i nie powodujący wyłączeń działek (innych niż te, które wyłączono z produkcji formalnymi decyzjami). W niniejszej sprawie organ I i II instancji ustalił, iż "skarżący zajął część działek [...]i [...]", co tym samym uzasadnia stwierdzenie (zdaniem organów), iż skarżący jest 1/ sprawcą 2/ wyłączył grunty nielegalnie. Samo sformułowanie, zawarte w ustawie "grunty zostały wyłączone z produkcji" oraz sformułowanie "sprawca wyłączenia" jednoznacznie wskazują na to, że w przypadku nałożenia sankcji z art. 28 konieczna jest nie tylko świadomość sprawcy, ale jego działanie i umyślność. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie działali ani umyślnie ani świadomie, a wskutek działań meteorologicznych doszło w pobliżu kopalni do osunięć gruntu. Czyli na obszarze, który został uznany przez organy I i II instancji za "wyłączony z produkcji leśnej przez skarżących" doszło do osunięć gruntu, a na te osunięcia skarżący nie mieli żadnego wpływu; skarżący również nie prowadzili żadnej działalności na obszarze, który uznany został za "wyłączony:" Nie można także, w ocenie Spółki, pominąć przy interpretacji przepisu art. 28 ust. 1 przepisu art. 4 ust. 11 ustawy - definicji "wyłączenia". Zgodnie z tą definicją przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W niniejszej sprawie nie nastąpiło inne niż leśne użytkowanie gruntów - z całą pewnością skarżąca takiego działalności nie podjęła. Zgodnie z interpretacją przepisu (funkcjonalną) nie może być tak, że osunięcia gleby czy podtopienia spowodowane warunkami klimatycznymi skutkują odpowiedzialnością po stronie podmiotu, który w pobliżu prowadzi legalną i prawidłową działalność. Sam fakt, że skarżąca zobowiązała się do naprawienia szkody nie powoduje jeszcze zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej (która umożliwiłaby przedstawienie stronie stanowiska), pomimo wyraźnej konieczności wyjaśnienia sprawy przy udziale stron i geodety oraz nie ustalił, czy szkody w lesie nie powstały wskutek działań klimatycznych (w całości lub w części) bez związku z działaniem skarżącej czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. IV SA/Wa 1202/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja opowiada prawu. Zarzut naruszenia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 121, poz. 1266 z 2004r., ze zm.) zawarty w skardze jest nieuzasadniony. W myśl powołanego wyżej przepisu jeżeli dojdzie do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych lub leśnych, przy czym to wyłączenie jest niezgodne z przepisami ustawy, sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Związane z powyższym zarzutem stanowisko skarżącej, iż organ administracji naruszył art. 4 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych również jest pozbawiony podstaw. W ocenie bowiem strony skarżącej nie podjęła ona takiego działania, które zmierzałoby do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej. W ocenie skarżącej to warunki atmosferyczne i związana z nimi erozja gleby miały negatywny wpływ na działki sąsiednie. Takie stanowisko jest również nie uzasadnione, a co najważniejsze nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Na marginesie również zauważyć należy, że w systemie prawa polskiego również zaniechanie należy traktować na równi z czynnym działaniem. Twierdzenia skarżącej, że nastąpiło jedynie w jej ocenie przemieszczenie, osunięcie na skutek działania warunków atmosferycznych skarpy wyrobiska, co nie stanowi w jej ocenie wyłączenia gruntów leśnych nie można uznać za trafny pogląd. Takie stanowisko skarżącej świadczyć może jedynie o braku stosownych działań IV SA/Wa 1202/09 zabezpieczających w wyniku których doszło do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Jednakże zwrócić należy szczególną uwagę na zasadne twierdzenia organu administracyjnego, że w dniu [...]października 2008r. skarżąca spółka reprezentowana przez prezesa D. P. zawarła z Nadleśnictwem [...]porozumienie, w sprawie "ustalenia warunków naprawienia wyrządzonej szkody będącej następstwem zajęcia gruntów leśnych przyległych do terenu kopalni i prowadzenia na nich działalności gospodarczej." Załącznik do powyższego porozumienia stanowiła tabela numer 1, która w sposób szczegółowy opisywała sposób w jaki grunty te zostały wyłączone z produkcji leśnej. Wskazuje ona ewidentnie na działanie spółki polegające na wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej poprzez usypanie hałd, wykopanie wykopów, korzystanie z gruntów jak z drogi dojazdowej. W ocenie Sądu w takiej sytuacji faktycznej nie można mówić o naruszeniu przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych art. 28 ust. 1 i art. 4 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu zasadnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ administracji przyjął, że nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, a sprawca tego wyłączenia jest K. Spółka z.o.o. z siedzibą w P. Na marginesie jedynie wspomnieć należy, że zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994r. prawo geodezyjne i górnicze ( Dz. U. Nr 228, poz. 1947 z 2005r. ze zm.) na spółce ciążył obowiązek dbałości o ochronę środowiska oraz zapobieganie powstawania szkodom ( por. art. 64 ust. 2 pkt 5 i 6 powołanej wyżej ustawy). Dodać również należy, że art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki art. 28 powołanej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r., II SA 2169/00). Pozbawiony słuszności jest również zarzut skarżącej, iż do nałożenia sankcji z art. 28 ust. 1 niezbędne jest ustalenie świadomości jak i umyślności działania. Takiej interpretacji przepisu nie można doszukać się w jednoznacznej treści powołanej wyżej regulacji prawnej. Przepis ten bowiem nie uzależnia nałożenia sankcji o której w nim mowa od winy lub jej braku. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2001 r, sygn. akt II SA 2169/00, że błędy popełnione IV SA/Wa 1202/09 przy pomiarach geodezyjnych lub zła interpretacja przepisów, nawet jeśli nie była zawiniona przez sprawcę wyłączenia, nie są okolicznościami, które w świetle przepisów ustawy zdjęłyby z niego odpowiedzialność za wyłączenie gruntów z produkcji. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organu administracji prowadzonym przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7 i art. 77. W sprawie zostały sporządzone pomiary dokonane przez geodetę, w pomiarach tych uczestniczyli przedstawiciele skarżącej spółki. Skarżąca mimo pouczenia o treści art. 10 kpa nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń, ani też nie wniosła o przeprowadzenie innych dowodów w sprawie. W takiej sytuacji zasadna jest również konkluzja, iż organ nie naruszy dyspozycji art. 80, skoro strona nie kwestionowała poczynionych w prawie ustaleń, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych słusznie na podstawie całości materiału dowodowego uznał, że sprawca wyłączania gruntów z produkcji jest K.Spółka z.o.o. Odnośnie zarzutu związanego z naruszeniem art. 9 k.p.a. stwierdzić należy, że skarżąca spółka nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie powyższej regulacji procesowej. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że sprawa dotyczy art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona znała więc podstawę prawną regulacji, która mogła się do niej odnosić. Podkreślić należy, że uchybienia przepisowi art. 9 k.p.a. nie można utożsamiać z faktem braku doradztwa ze strony organu ( por. wyrok NSA z 24 czerwca 2008r., II OSK 709/07). Pamiętać również należy, że zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej ( por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008r., II GSK 51/08). Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 89§2 k.p.a. W sprawie z uwagi na fakt występowania tylko jednej strony nie zachodziła konieczność uzgodnienia interesów stron, nie zachodziła tez konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych ani w drodze oględzin. Fakt, ze pomiarów w sprawie dokonywał geodeta nie przesądza o konieczności przeprowadzenia rozprawy, strona bowiem została zapoznana z wynikiem czynności geodety, a ponadto brała udział w dokonywaniu tych czynności ( por. wyrok WSA w Rzeszowie II SA Rz 580/07, LEX nr 480469, wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752). IV SA/Wa 1202/09 Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej spółki w postaci przeprowadzenia dowodu z opinii A. M. geologa dokumentatora. Kwestię przeprowadzania postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym reguluje art. 106§3 P.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyraźnie więc widać, że powyższa regulacja ogranicza w sposób znaczący zakres postępowania przeprowadzanego przed sądem. Do katalogu dowodów możliwych do przeprowadzenia przed sądem ustawodawca nie zaliczył dowodu z opinii biegłych. Przedłożonej przez stronę opinii nie należy kwalifikować jako dowodu z dokumentu, faktycznie bowiem prowadziłoby to do obejścia przepisu art. 106§3 P.p.s.a., a co za tym idzie dowód ten jako niedopuszczalny został oddalony ( patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2007r., II SA/Wa 1144/07, LEX nr 443761, wyrok NSA z 24 maja 2006r., I OSK 727/05, LEX nr 236553, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006r., I OSK 360/05, LEX nr 209137, wyrok NSA z 25 lutego 2002r., SK 1640/04, LEX nr 177495). Mając na względzie powyższe rozważania na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.