VII SA/Wa 1043/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. A. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działał w niniejszej sprawie w trybie przewidzianym przez art. 158 § 1 k.p.a. i w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...], nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane J. i A. L. przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Miasta S. w terminie do dnia 2 lipca 2002 r.: - projektu budowlanego inwentaryzacyjno-projektowego budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się przy ulicy [...] [...] róg ulicy [...] w S. dot. części należącej do J. i A. L. wraz z opinią techniczną oceniającą prawidłowość dotychczas wykonanych robot budowlanych, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Projekt w zależności od sposobu przeznaczenia znajdujących się w w/w części budynku pomieszczeń, należy uzgodnić z właściwymi jednostkami określonymi w przepisach szczególnych; - projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie geodezyjnej w skali 1:500 wchodzącego w skład projektu; - wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno – usługowego, wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. wraz z dowodem dysponowania nieruchomością. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w nadzwyczajnym trybie postępowania decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego w sposób rażący narusza przepisy prawa, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 wymienionej ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przez wykonanie określonych czynności należy rozumieć nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych tzn. wykonania robót budowlanych, które spowodują, że budowa będzie zgodna z przepisami prawa. Organ nie może natomiast na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy ograniczyć się wyłącznie do nałożenia obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji. Organ odwoławczy zauważył, że przedstawiona interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest powszechnie aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wielokrotnie wskazywało m.in., że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz że w decyzji, o której mowa w wymienionym przepisie, nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz. Obowiązek przedłożenia tych dokumentów może być bowiem nałożony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 163/05). Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył A. A. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie art. 138 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie przepisów, prawa procesowego, a w szczególności przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 §1 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. i naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej, który gwarantuje ochronę praw nabytych na podstawie decyzji administracyjnych; - rażące naruszenie art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w szczególności poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne skarżonej decyzji; - obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdził m.in., iż w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych istnieje spór jak należy interpretować art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności jak należy interpretować użyte w nim słowa — "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności". Zdaniem skarżącego zastosowanie zatem jako podstawy nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] przesłanki wynikającej z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest próbą wprowadzenia rozszerzającej jego wykładni, co pozostaje w sprzeczności z wartościami demokratycznego państwa prawnego, do których należy zaliczyć ochronę praw nabytych na podstawie decyzji administracyjnej. Nadto narusza to zasadę ogólną wyrażoną w art. 16 k.p.a. odnoszącą się do trwałości decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. A. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, iż wymieniona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była zarówno przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...], nakazująca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane J. i A. L. przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Miasta S. w terminie do dnia 2 lipca 2002 r. określonych dokumentów tj. 1) projektu budowlanego inwentaryzacyjno-projektowego budynku mieszkalno-usługowego; 2) projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie geodezyjnej; 3) wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno – usługowego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 wymienionej ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wbrew twierdzeniu skargi wskazać trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd odnośnie interpretacji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności tego co należy rozumieć pod pojęciem "nałożenia przez organ obowiązku wykonania określonych czynności". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez wykonanie określonych czynności, o których mowa w art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych tzn. wykonania robót budowlanych, które spowodują, że budowa będzie zgodna z przepisami prawa. Organ nie może natomiast na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy ograniczyć się wyłącznie do nałożenia obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji (inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz). Obowiązek przedłożenia tych dokumentów może być bowiem nałożony jedynie w postanowieniu dowodowym znajdującym podstawę w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nałożenie zaś przez organ obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, LEX nr 203673; wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 163/05 LEX nr 196684, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 510/08, LEX nr 509920; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 322/05, LEX nr 201375). W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...], nakazał zamiast obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych - jak winien był uczynić działając na tej podstawie prawnej – obowiązek przedłożenie w terminie do dnia 2 lipca 2002 r. określonych dokumentów, czym jak słusznie uznały organu działające w trybie nadzoru dopuścił się rażącego naruszenia prawa tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).