II GSK 86/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1477/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. K. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wypłaconej pomocy w ramach dofinansowania realizacji projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1477/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. K. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wypłaconej kwoty pomocy w ramach dofinansowania realizacji projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej z następującym uzasadnieniem. Wnioskiem z dnia 26 października 2004 r. P. K. wystąpił o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W dniu 15 grudnia 2004 r. zawarta została pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a P. K. umowa nr [....] o dofinansowanie projektu. Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddział Regionalny poinformowała P. K., iż w wyniku przeprowadzonej oceny związania celem ze zrealizowanym projektem stwierdzono nieprawidłowość polegającą na niewywiązaniu się przez niego z obowiązku wynikającego z treści zwartej umowy, a polegającego na nieuzupełnieniu wykształcenia. Organ poinformował również, iż zostanie uruchomiona procedura windykacyjna w celu zwrotu wypłaconej pomocy w wysokości 50.000 zł powiększonej o odsetki. P. K. wniósł odwołanie do organu na powyższe pismo. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezes ARiMR poinformował skarżącego, iż jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. Odrzucając skargę P. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, iż okolicznością niesporną jest, że źródłem sprawy była umowa stron zawarta w związku z realizacją projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", którego podstawą prawną są rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. i z dnia 8 września 2004 r. oraz ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu pomiędzy stronami było naruszenie postanowienia § 5 ust. 1 pkt 9 umowy z dnia 15 grudnia 2008 r. zatem wszelkie kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do jej wypowiedzenia oraz podstawy do odmowy wypłaty określonej w niej kwoty dofinansowania muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06. Opierając się o treść wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 106, poz. 1206), zwana dalej ustawą o NPR, przewiduje dwuetapowość postępowania związanego z realizacją sektorowych programów operacyjnych, w tym również działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Pierwszy z etapów, o którym mowa w art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy o NPR, ma charakter postępowania administracyjnego. Drugi etap postępowania, o którym mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, będący wynikiem zawarcia umowy, takiego charakteru już nie posiada z uwagi na fakt, iż między stronami zawarta zostaje umowa cywilna, a więc spory wynikłe na tle jej realizacji podlegać będą rozpoznaniu przez sąd powszechny – cywilny. Sąd I instancji uznał, iż bez znaczenia jest okoliczność zawierania przez strony umowy na stosownym formularzu według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2005 r., bowiem nie zmienia to charakteru umowy. W przedmiotowej sprawie doszło do realizacji drugiego etapu realizacji projektu w związku z zawarciem umowy, co spowodowało w ocenie Sądu I instancji, iż sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skargą kasacyjną pełnomocnik P. K. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i obciążenie organu kosztami postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Palnie Rozwoju poprzez przyjęcie, że umowa zawarta na podstawie tego przepisu jest umową cywilną i wszelkie spory z nią związane podlegają sądowi cywilnemu. Skoro umowę zawiera się na podstawie przepisów podlegających rozpoznaniu przez sąd administracyjny to i wszelkie zagadnienia związane z taką umową podlegają prawu administracyjnemu, a tym samym kognicji sądów administracyjnych. Gdyby ustawodawca przewidywał inne rozwiązanie, to w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju zawarłby stosowny przepis, przewidujący, że umowy zawarte na podstawie przepisu art. 26 ust. 5 tej ustawy podlegają rozpoznaniu przez sąd cywilny. Takiego przepisu w wyżej wymienionej ustawie nie ma, a interpretacje sądów administracyjnych wykraczają poza materię ustawową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, co do dwojakiego charakteru przepisów ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. W ocenie kasatora skoro umowa została zawarta na podstawie przepisów administracyjnych to i konsekwencje tej umowy powinny być rozpatrywane na podstawie przepisów administracyjnych, a nadto w powołanej ustawie nie przewidziano kompetencji sądów cywilnych. Interpretacja, że umowy podlegają ocenie sądów cywilnych jest zdaniem autora skargi kasacyjnej zbyt daleko idąca, gdyż umów tych nie zawiera się na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego lecz na podstawie przepisów ustawy podlegającej prawu administracyjnemu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej oparł zarzut postawiony w jej petitum o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 5 ustawy o NPR poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż umowa zawarta na podstawie tego przepisu jest umową cywilną i wszelkie spory z nią związane podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny – cywilny. Niespornym jest, iż wobec wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młody rolnikom", które to działanie swą podstawę prawną posiada w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004 – 2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032) i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004 – 2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117), a które to rozporządzenia wydane zostały na podstawie powołanej ustawy o Narodowym Palnie Rozwoju, oznacza, iż przepisy właśnie tej ustawy miały zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o dofinansowanie wyżej wymienionego projektu. W art. 26 ustawy o NPR uregulowane zostały etapy postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych. Na tle tego przepisu, a w szczególności jego ustępu 2 i 5, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż postępowanie to dzieli się na dwa etapy. Pierwszy, wynikający z art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, związany ze złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu i jego oceną przez organ do tego uprawniony oraz przyznaniem bądź odmową przyznania dofinansowania. Etap drugi, wynikający z treści art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, mający na celu zawarcie pomiędzy wnioskodawcą a organem umowy określającej warunki dofinansowania danego projektu. Przyjmuje się również, że rozstrzygnięcia podjęte w pierwszym etapie postępowania mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych zaś ich treścią jest stworzenie przesłanki do zawarcia bądź odmowy zawarcia umowy określającej warunki finansowania. Mając zaś na uwadze definicję decyzji administracyjnej, zgodnie z którą "decyzją jest oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (por. J. Lang, "Polskie prawo administracyjne", Warszawa 1995, s. 190), pierwszy etap postępowania kończy się właśnie decyzją administracyjną, czego konsekwencją będzie kognicja sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności wydanej w tym etapie postępowania przez organ decyzji. Drugi etap postępowania, o którym mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym dochodzi do zawarcia pomiędzy stronami umowy o dofinansowanie ma charakter cywilnoprawny i nie może być rozstrzygany decyzją administracyjną przez jedną ze stron umowy (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06; postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 267/07 i postanowienie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II GSK 199/07). Przez umowę zgodnie z cywilistyczną definicją rozumie się zgodnie porozumienie dwóch lub więcej stron ustalające ich wzajemne prawa i obowiązki, zatem fakt przystąpienia przez skarżącego do umowy z organem o dofinansowanie projektu stanowiło podstawę ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron. Powyższe oznacza, iż umowa z dnia 15 grudnia 2004 r. zawarta pomiędzy P. K., a Agencją zawierając w swej treści postanowienia określające obowiązki Agencji co do wypłacenia pomocy (§ 4 umowy), czy obowiązki beneficjenta co do wypełnienia zobowiązań określonych w Programie i Uzupełnieniu Programu (§ 5 umowy), przesądza o cywilnoprawnym jej charakterze. Fakt, iż obowiązki beneficjenta określone w § 5 umowy oparte zostały o zobowiązania określone w powołanych programach nie wpływa na charakter umowy, bowiem obowiązki te zostały wymienione w ustępach 1-4 i punktach poszczególnych jednostek redakcyjnych, zatem określały konkretnie wymienione obowiązki przystępującego do umowy wnioskodawcy. Charakteru tego nie zmienia również fakt, iż umowy o dofinansowanie projektu zawierane są na formularzu, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o NPR na organy uprawnione do zawierania umów w ramach dofinansowania projektów nałożono obowiązek zamieszczania informacji, jakie dane powinna zawierać umowa o dofinansowanie, co oznacza, iż wnioskodawca ma możliwość zapoznania się z wzorem umowy. Taka forma jest również zgodna z przepisami Kodeksu cywilnego odnoszących się do wzorców umów (art. 384 i następne). Skoro zatem zawarcie umowy o dofinansowanie, jak wskazano to powyżej, ma charakter umowy cywilnej to brak jest podstaw do uznania jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej, aby spory wynikłe na tle stosowania tychże umów nie miałyby być rozpoznawane przez sądy powszechne – sądy cywilne jako sądy właściwe do rozpoznawania spraw z zakresu prawa cywilnego (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Wobec braku cech decyzji administracyjnej w czynności, o której stanowi art. 26 ust. 5 ustawy o NPR wyłączona jest możliwość rozpoznania spraw, których przedmiotem jest umowa cywilna przez sądy administracyjne, a to z uwagi na treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i 3 p.p.s.a. Również niewskazanie przez ustawodawcę bezpośrednio w treści powołanej ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, iż umowy, o których stanowi art. 26 ust. 5 ustawy, podlegają kognicji sądów powszechnych nie stanowi przesłanki wyłączającej kognicję tych sądów w rozpoznawaniu sporów powstałych na tle realizacji umów zawieranych na podstawie powołanego powyżej przepisu. Fakt wyposażenia organów przyznających środki na realizację projektów w kompetencje do zawierania umów również nie może stanowić podstawy do uznania, iż wyłączne zastosowanie mają przepisy prawa administracyjnego i powołanymi do rozstrzygania sporów w omawianym zakresie będą wyłącznie sądy administracyjne. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 26 ust. 5 ustawy o NPR i na tej podstawie uznał, iż w stanie sprawy, gdzie spór dotyczy realizacji zawartej pomiędzy skarżącym P. K. a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowy o dofinansowanie projektu, jego rozstrzygnięcie podlegać będzie sądowi cywilnemu i wobec tego prawidłowo odrzucił skargę na pismo Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2009 r. W oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.