II GSK 991/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 642/09 w sprawie ze skargi Gminy O. na pismo Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenie protestu w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 30c ust. 5 w zw. z art. 30c ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy O. na pismo M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej W., C., L., E.". Sąd I instancji uzasadniając pozostawienie skargi bez rozpoznania wskazał, że skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od otrzymania informacji, o której mowa w art. 30 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wraz z kompletną dokumentacją, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu. Skarga ta podlega opłacie sądowej. Wniesienie skargi po tym terminie, niekompletnej oraz bez wniesienia opłaty sądowej w terminie powoduje - zgodnie z art. 30c ust. 5 ww. ustawy - pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Sąd podniósł, że z powyższego uregulowania, które stanowi lex specialis w stosunku do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., nie wynika aby dopuszczalne było wezwanie przez sąd do usunięcia braków skargi. WSA w W. stwierdził, że skarżąca nie uiściła opłaty sądowej od skargi, pomimo że została pouczona przez M.Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych o konieczności uiszczenia stosownej opłaty sądowej. Opłata ta została uiszczona, na skutek omyłkowego wezwania Sądu dopiero w dniu 29 września 2009 r. - po przekroczeniu czternastodniowego terminu do wniesienia skargi, który rozpoczął swój bieg w dniu 5 września 2009 r. - dzień po doręczeniu Gminie O. zaskarżonego pisma. Sąd uznał, że uiszczenie przez skarżącą opłaty w terminie wynikającym z omyłkowego wezwania Sądu, ale wniesiona po ustawowym terminie, nie może skutkować przyjęciem, że skarga został wniesiona zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W skardze kasacyjnej Gmina O. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania. Powołując się na art. 174 p.p.s.a., skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wprawdzie art. 30c ust. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, iż skarga nieopłacona jest pozostawiana bez rozpoznania, jednakże w tym zakresie zastosowanie powinien mieć przepis art. 49 § 1 p.p.s.a., na podstawie art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W art. 30e ustawodawca zastrzegł, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem przepisów wymienionych w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Pośród tych przepisów nie jest wymieniony art. 49 p.p.s.a., zatem - w ocenie kasatora - powinien on znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie, podstawy na których skargę kasacyjną oparto są bowiem w znacznej mierze usprawiedliwione. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności - zawiera swoiste zasady postępowania sądowoadministracyjnego. I tak, zgodnie z art. 30 c ust. 1 ww. ustawy "Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Ust. 2 stanowi zaś, że "Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej". W myśl art. 30e natomiast "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono już, że wykładnia szczególnych regulacji, zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz "odpowiednie" stosowanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie nieuregulowanym ww. ustawą, w praktyce nastręcza szereg trudności (v. wyrok z dnia 22 października 2009r., II GSK 811/09, wyrok z dnia 27 października 2009 r., II GSK 841/09). W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle postawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów, odpowiedzi wymaga pytanie, czy cytowany wyżej art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera kompleksowe uregulowanie co do uiszczania opłaty sądowej, odrębne od zasad przewidzianych ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania". Według zaś art. 221 p.p.s.a. "Pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej". Przepis art. 30 c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zdaniu drugim ogranicza się natomiast do stwierdzenia: "Skarga podlega opłacie sądowej". Nie ulega jednak wątpliwości, że z faktu zawarcia tegoż unormowania w art. 30c ust. 2 ww. ustawy wywieść należy, iż pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego - przewidziane art. 30b ust. 4 - musi zawierać pouczenie co do opłaty sądowej. W ocenie składu orzekającego pouczenie to - kierowane przez organ do strony - pełni rolę wezwania przewidzianego art. 220 § 1 p.p.s.a. Musi zatem zawierać nie tylko informację, że skarga podlega opłacie ale i winno wskazywać jej wysokość, termin i sposób uiszczenia oraz rygor w razie uchybienia obowiązkowi. Taka regulacja niewątpliwie zmierza do "przyspieszenia" rozpoznania sprawy, która - zgodnie z art. 30c ust. 4 ustawy - winna być rozstrzygnięta w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Brak pouczenia czy też pouczenie wadliwe, w tym niepełne, skutkuje koniecznością wezwania - drogą "odpowiedniego" (w myśl art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) zastosowania art. 220 § 1 p.p.s.a., a nie - jak wskazano w skardze kasacyjnej - art. 49 § 1 p.p.s.a., zastrzeżonego "odpowiednio" dla braków formalnych skargi. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że - co do zasady - odpowiednie stosowanie przepisów polegać może na stosowaniu ich wprost, niestosowaniu lub też na stosowaniu w zmodyfikowany sposób. Odnośnie obowiązku uiszczenia opłaty sądowej od skarg przewidzianych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zastosowanie art. 220 § 1 p.p.s.a. ulega modyfikacji w ten sposób, że przewodniczący zobowiązany jest dokonać stosownego wezwania tylko w sytuacji gdy stronie - niezależnie od tego czy jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika czy też nie - nie doręczono prawidłowego pouczenia co do opłaty sądowej przewidzianego art. 30b ust. 4 ustawy. Odmienna interpretacja - a w szczególności przyjęcie, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje kwestię podlegania skarg opłacie sądowej w sposób całkowicie wyłączający stosowanie art. 220 p.p.s.a. - prowadziłaby do pozbawienia strony prawa do sądu. Przypomnienia tymczasem wymaga, że na prawo do sądu składa się nie tylko prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury) oraz prawo do wyroku sądowego i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, ale także prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika natomiast dyrektywa interpretacyjna, zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 22 października 2009 r. sygn.akt II GSK 811/09, powołując orzeczenie Trybunału konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. SK 63/05). Godzi się też podnieść, że art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyłącza stosowania art. 220 p.p.s.a. Nadto trzeba zauważyć, że prawem przewidziana "szybkość" postępowań objętych regulacją ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przeczy przyjęciu, że brak stosownego pouczenia świadczyć może o braku winy strony w uchybieniu terminu do uiszczenia opłaty i może jedynie uzasadniać wniosek strony o przywrócenie terminu. Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż pouczenie doręczone przez organ stronie skarżącej ograniczało się do wskazania, że skarga podlega opłacie sądowej. W tym stanie rzeczy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30c ust. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez pozostawienie skargi bez rozpoznania - bez uprzedniego wezwania do uiszczenia stosownej opłaty w stosowny sposób - jest uzasadniony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.