IV SA/Po 668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus(spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu Oczyszczania Terenu B. – A. B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy o d d a l a s k a r g ę /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ J. Stankowski /-/ E. Makosz-Frymus Nakazem Państwowej Inspekcji Pracy Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr rej. [...], po przeprowadzeniu kontroli w dniach: 2, 10, 24 maja 2007 r. oraz 3, 11, 15, 16, 19, 24, 26 października 2007 r. nakazano A. B.: 1. Uzupełnić szczegółowe programy poszczególnych rodzajów szkoleń z zakresu bhp, które znajdują się w zakładzie o zagadnienia związane z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych oraz z obciążeniami układu mięśniowo szkieletowego, w tym m.in. - potencjalnego zagrożenia dla zdrowia i życia pracowników spowodowanego działaniem szkodliwych czynników biologicznych, - środków, które należy podjąć w celu zapobiegania zagrożeniom spowodowanym działaniem szkodliwego czynnika biologicznego, - wymagań higieniczno - sanitarnych w związku z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych, - wyposażenia i stosowania środków ochrony zbiorowej i indywidualnej, w związku z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych, - działań, które pracownicy podejmują w razie występowania awarii lub wypadków, lub dla ich zapobiegania, w związku z występowaniem na stanowiskach pracy szkodliwych czynników biologicznych - w terminie do dnia 13 marca 2008 r. 2. Poddać J. S., szkoleniu okresowemu z zakresu BHP dla osób kierujących pracownikami - w terminie do dnia 13 marca 2008 r. 3. Urządzić pomieszczenie biurowe zakładu, w taki sposób, żeby nie znajdowało się ono poniżej poziomu otaczającego terenu oraz jego wysokość była nie mniejsza niż 3 m w świetle - jeżeli w pomieszczeniu nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia; 3,3 m w świetle - jeżeli w pomieszczeniu prowadzone są prace powodujące występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia - w terminie do dnia 13 marca 2008 r. 4. Uzupełnić instrukcję udzielania pomocy w nagłych wypadkach, o informacje uwzględniające zagrożenia szkodliwymi czynnikami biologicznymi - w terminie do dnia 29 stycznia 2008 r. 5. Określić szczegółowe wymagania bhp przy wykonywaniu prac szczególnie niebezpiecznych - w terminie do dnia 29 stycznia 2008 r., 6. Opracować instrukcję udzielania pomocy w nagłych wypadkach, zawierającą informacje uwzględniające zagrożenia szkodliwymi czynnikami biologicznymi - w terminie do dnia 29 stycznia 2008 r. 7. Uzupełnić istniejące w zakładzie instrukcje z zakresu bhp o; - zagadnienia dotyczące postępowania z materiałem skażonym szkodliwymi czynnikami biologicznymi, - zagadnienia określające procedury postępowania w razie awarii lub wypadku, związanych z uwolnieniem szkodliwego czynnika biologicznego, - zagadnienia określające sposób przeprowadzania czynności remontowych i konserwacyjnych związanych z ryzykiem wystąpienia skażeń biologicznych - w terminie do dnia 29 stycznia 2008 r. 8. Zapewnić wykonywanie zadań służby bhp w zakładzie przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje - w terminie do dnia 13 marca 2008 r. Od powyższego nakazu odwołanie wniósł A. B. zarzucając mu naruszenie art. 11 ust. 1,2,3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie, z którym w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do wykonania określonych działań. Zdaniem odwołującego się organ naruszył także przepisy art. 6,7,8 i 9 k.p.a. oraz art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym nakazem z dnia [...] lutego 2008 r. nr rej. [...] Okręgowy Inspektor Pracy - utrzymał w mocy zaskarżone decyzje nr 1,2,3,4,5,7,8, uchylił zaś decyzję nr 6 i w tym zakresie postępowanie umorzył. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie decyzje zawarte w przedmiotowym nakazie znajdowały odzwierciedlenie w treści protokołu z kontroli. Jedynie w związku z powtórzeniem się w decyzji nr 6, w zakresie instrukcji udzielenia pomocy w nagłych wypadkach, oraz ustaleniem faktycznym polegającym na tym, że w zakładzie udostępniono pracownikom przedmiotową instrukcję, niezawierającą zagrożeń szkodliwymi czynnikami biologicznymi, decyzję tę należało uchylić. Powyższa decyzja, w części, w której utrzymywała w mocy nakaz z dnia [...] grudnia 2007 r. nr rej. [...], stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którą wniósł A. B. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi naruszenie art. 11 ust. 1,2,3, art. 31 ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 6, 7, 8, 9 i 79 § 1 k.p.a. W szczególności podnosił w skardze, że organ uniemożliwił mu wzięcie aktywnego udziału w przesłuchaniu, co skutkowało naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a wskazane w skardze pozostałe naruszenia przepisów prawa dokonane przez organ w toku prowadzonego postępowania kontrolnego, były tak zasadnicze, iż powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 145/08 stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w K. nr rej. [...]z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd Wojewódzki zważył, iż w niniejszej sprawie zostały wydane dwa nakazy. Pierwszy z nich, opatrzony datą 17 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], nr rej. [...] i drugi zaś, z datą 31 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], nr rej. [...]. Obie te decyzje wydane zostały na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), po przeprowadzeniu kontroli w dniach: 2, 10, 24 maja 2007 r. i w dniach: 3. 11, 15, 16, 19, 24, 26 października 2007 r. oraz obie dotyczyły takich samych uchybień. Nakazy te różniły się jedynie terminem wykonania stwierdzonych uchybień. W zaistniałej sytuacji, zatem w obrocie prawnym - zdaniem Sądu - funkcjonowały dwie identyczne decyzje, różniące się jedynie datą ich wydania i terminem realizacji stwierdzonych uchybień. Z tego, więc powodu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia 17 grudnia 2007 r. i 31 grudnia 2007 r. Od powyższego wyroku Okręgowy Inspektor Pracy wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: art. 107 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. - jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ponadto orzecznictwo wypracowało ugruntowany pogląd, że dla zaistnienia ważnej decyzji konieczne jest zawarcie w niej, co najmniej następujących elementów: oznaczenia organu, oznaczenia stron, rozstrzygnięcia sprawy i podpisu osoby upoważnionej do jej wydania. Brak któregokolwiek z w/w elementów powoduje, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną a co za tym idzie, że decyzja taka nie weszła do obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie, bowiem skarżącemu został doręczony "nakaz" z dnia 17 grudnia 2007 r., ale -co było rzeczą bezsporną - nie zawierał on podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji tj. inspektora pracy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1433/08 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądził od Zakładu Oczyszczania Terenu "B." – A. B. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż bezspornym było, że nakaz z dnia 17 grudnia 2007 r. został wprawdzie wydany, ale strona otrzymała jedynie dokument nie zawierający podpisu organu, który nakaz ten wydał. Ponieważ dokument, który strona otrzymała jako nakaz z dnia 17 grudnia 2007 r., nie był opatrzony podpisem osoby upoważnionej do jego wydania to należało stwierdzić, że nakaz ten nie wszedł w ogóle do obrotu prawnego. Poza tym treść obu nakazów tj. z dnia 17 jak i 31 grudnia 2007 r., nie była w ocenie Sądu tożsama. Oba nakazy różniły, bowiem terminy, w których miały być wykonane poszczególne obowiązki nałożone na stronę. Nie można było przyjąć w tym przypadku tożsamości spraw, co w rezultacie nie dało podstaw do stwierdzania nieważności ani decyzji zaskarżonej do Sądu ani decyzji z dnia 17 i 31 grudnia 2007 r. Sąd II instancji nakazał, zatem rozpoznać sprawę merytorycznie dokonując przy tym oceny podniesionych przez Skarżącego zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują, czy organy administracyjne, wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest nakaz Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymujący w mocy nakaz z dnia 31 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 24 Konstytucji RP, praca znajduje się pod ochroną państwa, które przewiduje dla siebie prawo sprawowania w tym zakresie nadzoru. W myśl art.11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz.589 z późn.zm.) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Stosownie zaś do treści art. 33 ust 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jednym z działań, jakie może podjąć Inspektor Pracy po przeprowadzeniu kontroli u pracodawcy, jest wydanie decyzji, o której stanowią przepisy art.11 pkt 1 - 4 oraz 6 i 7 cyt. ustawy. Decyzje te stanowią instrument represyjny w przypadku stwierdzenia w toku kontroli naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. Szczegółowe wymagania w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy wobec pomieszczeń zakładu pracy oraz będących na ich wyposażeniu maszyn i urządzeń określają przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.). Przeprowadzając w tym zakresie kontrole, inspektorzy pracy sprawdzą przestrzeganie przez pracodawców ww. przepisów oraz m.in. przestrzeganie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 z późn. zm.) oraz innych przepisów szczególnych, określających warunki bezpiecznej pracy przy obsłudze określonych urządzeń i wykonywaniu konkretnych prac. Zgodnie z art. 233 Kodeksu pracy pracodawca jest zobowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higieniczno-sanitarne, oraz dostarczyć niezbędne środki higieniczne. Strona skarżąca kwestionuje głównie sposób przeprowadzenia czynności przez kontrolera oraz zbyt krótki termin ich wykonania. W Jego ocenie przesłuchanie świadków (pracowników) nastąpiło z pominięciem przepisów kpa. Winien On być wcześniej powiadomiony o terminie przesłuchań, a także mieć dostęp do protokołu z zeznań świadków. Zdaniem Skarżącego wyznaczenie niezwykle krótkich terminów w nakazie, przy ilości nakazanych postulatów czyni je wręcz nierealnymi do zrealizowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.05.2006 r. sygn. I OSK 1107/05 "przestrzeganie przez organy Państwowej Inspekcji Pracy prawa pracy i uprawnień pracowniczych jest wyrazem ochrony obiektywnego porządku prawnego i związanego z nim interesu publicznego, jest wyrazem konstytucyjnie określonego nadzoru państwa nad warunkami pracy. Postępowania prowadzone przez PIP są uruchamiane z urzędu. Osoby, których informacje mogą prowadzić do uruchomienia takich postępowań, nie muszą wykazywać swojego interesu prawnego". Tak, więc w omawianym zakresie swoboda organu nadzoru jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Nakazy nałożone przez Inspektora Pracy miały w niniejszej sprawie głównie charakter formalno-organizacyjny i nie były dla Skarżącego uciążliwe. Natomiast terminy ich wykonania ustalono adekwatnie do wyznaczonych obowiązków. W orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły prawa, a podane przez skarżącego okoliczności nie miały wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Zresztą jak już podkreślono powyżej zapewnienie pracownikom warunków pracy mających na celu zapewnienie im bezpieczeństwa i przeciwdziałanie zagrożeniu ich zdrowia jest obowiązkiem każdego pracodawcy. Reasumując, należy stwierdzić, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania prowadzi do uznania, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także przepisów kpa. Utrzymanie, więc w mocy decyzji organu I instancji przez Okręgowego Inspektora Pracy było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ J. Stankowski /-/ E. Makosz-Frymus ja