VIII SA/Wa 456/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu oddala skargę. W dniu [...] lutego 2009r. Rada Miejska w R. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym) w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. nr 92, poz. 880 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia ochrony w drodze wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. W uchwale wskazano, iż wyznacza się obszar chronionego krajobrazu pod nazwą "Dolina [...]". Wyznaczony obszar obejmuje powierzchnię [...] ha w tym tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach. W granicach obszaru chronionego krajobrazu określa się dwie strefy krajobrazowe A i B. Strefę A stanowią tereny objęte różnymi formami ochrony przyrody, tereny ekosystemów leśnych oraz tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i tereny dolin wybranych cieków wodnych. Strefę B stanowią natomiast tereny zabudowane oraz pozostałe tereny nie zakwalifikowane do strefy A. W kolejnych postanowieniach uchwała określa działania oraz wprowadza zakazy w odniesieniu do ustanowionego obszaru chronionego krajobrazu. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w R. poprzedzoną przewidzianym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej ustawa o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego złożył Z.S. reprezentowany przez pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienia skarżącego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucał, że narusza interes prawny i uprawnienia skarżącego wynikające z: 1) art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który przewiduje możliwość dokonania wywłaszczenia nieruchomości jedynie za słusznym odszkodowaniem, poprzez ograniczenie przysługujące skarżącemu prawa współwłasności nieruchomości położonej w R., stanowiącej działki nr [...] i [...], prowadzące do faktycznego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, bez przyznania skarżącemu z tego tytułu odszkodowania i bez możliwości ubiegania się przez niego o takie odszkodowanie; 2) art. 31 ust, 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która zakazuje wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw w drodze innych aktów prawnych niż ustawy i gdy jest to konieczne m.in. dla ochrony środowiska, poprzez ograniczenie prawa współwłasności przedmiotowej nieruchomości skarżącego zaskarżoną uchwałą oraz przyjęcie jako podstawę uzasadniającą dokonanie tego ograniczenia – ochronę środowiska w sytuacji gdy w niniejszej sprawie podstawą do wydania zaskarżonej uchwały i wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu były przepisy ustawy o ochronie przyrody, a nie ustawy o ochronie środowiska; 3) art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który przewiduje, że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności, poprzez ograniczenie prawa współwłasności skarżącego i naruszenie samej istoty prawa własności; 4) art. 140 kodeksu cywilnego, który wskazuje, że w granicach wynikających z ustawy właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, poprzez ograniczenie możliwości wykonywania prawa współwłasności w drodze uchwalenia przepisu o charakterze prawa miejscowego naruszającego istotnie możliwość wykonywania prawa własności oraz naruszające jego istotę; 5) art. 112 ust. 2 i 4, art. 118a ust.1 i art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które określają, że wywłaszczenie może być dokonane przez starostę (Prezydenta Miasta) w drodze decyzji administracyjnej i za słusznym odszkodowaniem, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego prowadzące do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości i dokonanie tego w trybie uchwały Rady Miejskiej a nie w drodze decyzji Prezydenta Miasta R., bez przyznania skarżącemu z tego tytułu słusznego odszkodowania i bez możliwości ubiegania się przez niego o takie odszkodowanie. W uzasadnieniu swojej skargi podnosił, że w dniu [...] lutego 2009 roku Rada Miejska w R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia ochrony w drodze wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą ,, Dolina [...]’. Przedmiotowy teren obejmuje powierzchnię [...] ha i został podzielony na dwie strefy krajobrazowe A i B, w których wprowadzono szereg zakazów, istotnie ograniczających uprawnienia i interes prawny skarżącego, jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym skarżący stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał organ do usunięcia powstałego naruszenia prawa poprzez usunięcie zapisów zawartych w wyżej wymienionej uchwale tj. przesunięcia granic strefy A, poza obszar jego nieruchomości i zakwalifikowania działek [...] i [...] w obrębie VII – W., co najmniej do strefy B podlegającej mniejszej ochronie. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podjął uchwałę w której uznał bezzasadność wezwania do usunięcia prawa. Skarżący podnosił, że zaskarżona uchwała narusza w sposób całkowity prawa skarżącego do korzystania ze współwłasności nieruchomości, ograniczając tym samym uprawnienia gwarantowane mu przez Konstytucję RP i ustawy szczególne. Zgodnie zaś z art. 64 Konstytucji RP : 1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W związku z tym ustawodawca uznał prawo własności za jedno z praw człowieka, podlegające ochronie konstytucyjnej. Oczywiście prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega pewnym ograniczeniom, ale mogą one następować w określonym trybie- w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. W niniejszej sprawie podjęta uchwała w sposób oczywiście bezprawny dokonała ograniczenia, a wręcz wyłączenia przysługującego skarżącemu prawa własności naruszając jego interes prawny i uprawnienia. Ponadto jego zdaniem uchwała bezsprzecznie narusza istotę prawa własności poprzez całkowite uniemożliwienie mu wykonywanie tego prawa- tj. korzystania z przedmiotowej nieruchomości i rozporządzania nią. Pozostaje to w ocenie skarżącego w sprzeczności z normą art. 140 kodeksu cywilnego, który to przepis mówi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wskutek wydania przedmiotowej uchwały skarżący nie może skorzystać z przysługującego mu prawa współwłasności nieruchomości – tzn. nie może zabudować jej w żądany przez siebie sposób. Skarżący podnosił również, że na skutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia przysługującego mu prawa współwłasności nieruchomości, które de facto sprowadziło się do faktycznego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości- dokonanego jednak z naruszeniem przepisów prawa, w tym art. 21 Konstytucji gdzie zapisano, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie określił zasady i tryb dokonywanego wywłaszczenia, wskazując, że pozbawienie prawa własności może być dokonane wyłącznie przez starostę (prezydenta miasta) drodze decyzji administracyjnej oraz za słusznym odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. Zdaniem skarżącego organ chcąc dokonać skutecznego ograniczenia prawa współwłasności i wyznaczyć na terenie przedmiotowej nieruchomości obszar chronionego krajobrazu, prezydent miasta R. powinien, przed podjęciem uchwały przeprowadzić pełną i zgodną z prawem procedurę wywłaszczeniową oraz przyznać wywłaszczonemu stosowną rekompensatę z tego tytułu. Pomimo dokonania faktycznego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nastąpiło to z naruszeniem prawa. Wywłaszczenia dokonał bowiem podmiot do tego nieuprawniony – rada miejska, uchwałą, a nie w drodze decyzji i to bez przyznania skarżącemu stosownego odszkodowania i bez możliwości ubiegania się przez niego o stosowne odszkodowanie. Nadto skarżący zauważył, że nieuzasadnione jest przywoływanie w treści uznania za bezpodstawne wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa treści przepisów Konstytucji RP w zakresie ochrony środowiska, które mają uzasadniać wydanie przedmiotowej uchwały. Jego zdaniem ochrona środowiska nie jest tożsama z pojęciem ochrona przyrody. Każde z tych terminów ma zupełnie inne znaczenie i swój zakres oraz cel i pojęć tych nie można stosować zamiennie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Organ podnosił, że przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 23 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody( DZ.U nr 92, poz. 880) stanowiącym, że jeżeli wojewoda nie wyznaczył obszaru chronionego krajobrazu, obszar ten może być wyznaczony przez radę gminy, w drodze uchwały, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zdaniem organu Rada Miejska stanowiąc przedmiotowy akt prawa miejscowego nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Ujęty w uchwale zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest powtórzeniem zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Dalej organ podnosił, że celem powołania Obszaru Chronionego Krajobrazu ,,Dolina [...]‘’, jak wskazano w uchwale i jej uzasadnieniu jest ochrona cennej krajobrazowo doliny potoku, z kompleksami istniejących tu podmokłych lasów, łąkami oraz terenów przyległych charakteryzujących się dużą różnorodnością siedliskową oraz gatunkową. Ze względu na położenie jest to również teren wartościowy ze względu na możność zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem mieszkańców R. W ocenie organu poza uwagą skarżącego pozostało to, że zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to co przewiduje art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. Źródłem stosowanych ograniczeń własności mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. Zaskarżona uchwała zawiera regulację mieszczącą się w granicach wyznaczonych przepisami ustaw oraz Konstytucji oraz realizuje zasadę wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Organ podnosił również, że Konstytucja RP mówi nie tylko o ochronie własności, ale również mocno podkreśla konieczność ochrony przyrody. W samej Konstytucji co prawda nie występuje pojęcie ochrony przyrody. Rozważając problematykę ochrony przyrody na poziomie konstytucyjnym możemy jednak o niej mówić jako o fragmencie szerszego zagadnienia ochrony środowiska, któremu Konstytucja poświęca wiele uwagi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101. ust.1 ustawy o samorządzie gminnym warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zaliczył obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Wykazanie interesu prawnego winno polegać na wykazaniu naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2005 roku, I OSK 715/05, LEX nr 192482, z dnia 18 stycznia 2007 roku, II OSK 1627/06, LEX nr 315977). Zdaniem Sądu właściciel działki ma legitymacje skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 grudnia 2007 roku, syg. akt III SA/Wa 569/07). W związku z tym, że nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie, a co za tym idzie podlega ustanowionym tam ograniczeniom, to należy uznać, iż występuje po stronie skarżącego legitymacja czynna do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Niewątpliwie rada gminy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały miała podstawę prawną do jej podjęcia, a wynikała ona z treści z art. 23 ust.4 ustawy o ochronie przyrody, który stanowił, że jeżeli wojewoda nie wyznaczył obszaru chronionego krajobrazu, obszar ten może zostać wyznaczony przez radę gminy, w drodze uchwały, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust.1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zasadniczym zarzutem podnoszonym w skardze jest zarzut ograniczenia uprawnień właściciela co do możliwości swobody zabudowy przedmiotowych działek. Ujęty zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest powtórzeniem zakazu przewidzianego w art. 24 ust.1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Takie rozwiązanie świadczy o woli ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnią funkcję korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. W piśmiennictwie wskazuje się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru chronionego krajobrazu należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienia różnego rodzaju norm administracyjno- policyjnych (W.Radecki – Ustawa o ochronie przyrody, komentarz, wyd. Difin, Warszawa 2006, str. 64-65). Nie można zgodzić się ze skarżącym, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. 21, art. 31 ust.3, art. 31 ust.3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku( DZ.U nr 78, poz. 483 ze zm.) dalej jako Konstytucja RP oraz przepisu art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 roku kodeks cywilny (DZ.U nr 16 poz. 93 ze zm.) dalej jako k.c. Zgodnie z art. 64 ust.3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności została uregulowana w art. 31 ust.3 Konstytucji RP, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie stosuje się między innymi dla ochrony środowiska. Zgodnie z przepisem art. 130 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (DZU z 2006 roku, nr 129, poz. 902 ze zm.) ograniczenie ze sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić poprzez – poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Również przepis art. 140 kc stanowi, iż właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno – gospodarczym swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nie budzi wątpliwości, że ograniczenie prawa własności zostało w tej sprawie wprowadzone przepisem rangi ustawowej i to ze względu na wymóg ochrony środowiska. Normą tą w niniejszej sprawie był art. 23 ust. 4 (o treści z daty podjętej uchwały), ustawy o ochronie przyrody, który dawał podstawy do podjęcia uchwały rady miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2009 roku. Wprowadzenie ograniczeń prawa własności o jakich mowa w art. 24 ustawy o ochronie przyrody nastąpiło dla zapewnienia ochrony środowiska. To ograniczenie ma zatem rangę ustawową, a podjęta uchwała miała umocowanie w przepisie ustawowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 roku, syg. akt II OSK 1885/07, z 26 czerwca 2007 roku, syg. akt II OSK 943/06). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 112 ust.2 i 4, art. 118a i art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy je uznać za pozbawione podstaw. W żaden sposób nie można uznać, że poprzez wydanie przedmiotowej uchwały doszło do wywłaszczenia skarżącego z praw właścicielskich do nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o którym mowa w art. 130 ust.1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania, zaś zgodnie z art. 132 ustawy prawo ochrony środowiska do żądania wykupu nieruchomości w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 130 ust.1, stosuje się odpowiednio zasady i tryb określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.). Tak więc podmiot, którego prawo własności zostało ograniczone ze względu na ochronę zasobów środowiska, może żądać odszkodowania lub wykupienia nieruchomości. Podstawą do żądania odszkodowania lub wykupu nieruchomości może być ograniczenie ze sposobu korzystania z nieruchomości poprzez wprowadzenie obszarów chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Nie ma racji skarżący, że organ przed podęciem uchwały o ustanowieniu strefy chronionego krajobrazu był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do jego nieruchomości. To tylko na żądanie poszkodowanego w przypadku ograniczenia prawa własności może być prowadzone postępowanie odszkodowawcze. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia procedury ani przepisów prawa materialnego przy podejmowaniu przez organ przedmiotowej uchwały. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.