IV SA/Wa 1279/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscami postojowymi w parterze budynku, na terenie działek ew. nr [...], [...] w obrębie [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. w W. W piśmie zatytułowanym "Odwołanie" z dnia 27 stycznia 2009 r. podpisanym przez jednego członka zarządu Spółdzielni "C." zarzucono naruszenie obowiązujących przepisów w tym, w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "upzp" oraz naruszenia istotnego interesu osób trzecich. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 30 § 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia Kolegium był fakt, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostało podpisane jedynie przez wiceprezesa zarządu Spółdzielni, zaś z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego przesłanego na żądanie Kolegium wynika, że do reprezentacji Spółdzielni uprawnionych jest dwóch członków zarządu lub jeden członek zarządu wraz z pełnomocnikiem. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Spółdzielnia "C." wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz rozpatrzenie wniesionego odwołania Spółdzielni. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż podpisanie odwołania przez jednego członka zarządu Spółdzielni wynikało z czystego błędu pracownika sekretariatu Spółdzielni, który przez nieuwagę podpisane odwołanie przez tylko jednego członka zarządu wysłał do Kolegium, zamiast przedłożyć je do podpisania drugiemu członkowi zarządu. Skarżąca stoi na stanowisku, iż jest to typowy błąd ludzki i nie powinna z tego tytułu ponosić konsekwencji prawnych polegających na umorzeniu postępowania odwoławczego. W dalszej części uzasadnienia Spółdzielnia podtrzymała zaprezentowane w odwołaniu stanowisko, iż zaskarżona decyzja Prezydenta W. wydana została z naruszeniem przepisów upzp wskazując, że szczegółowe zarzuty omówione zostały w przedmiotowym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniosło o oddalenie skargi. W niniejszej sprawie stanowisko zajął również inwestor – H. Sp. z o.o., będąca uczestnikiem postępowania, wnosząc w pismach z dnia 21 października 2009 r. oraz dnia 23 października 2009 r. o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami min.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ppsa). Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie w spawie o ustalenie warunków zabudowy. Powodem umorzenia postępowania przez Kolegium, było podpisanie odwołania przez jednego członka zarządu Spółdzielni, a więc niezgodnie ze sposobem reprezentacji Spółdzielni wynikającym z Krajowego Rejestru Sądowego (dwóch członków zarządu bądź jeden członek zarządu łącznie z pełnomocnikiem). Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż ustawodawca w art. 63 kpa zawarł minimalne wymogi co do formy, treści i trybu wniesienia podania do właściwego organu administracji publicznej. W § 1 powyższego przepisu zdefiniował pojęcie podania, przez które należy rozumieć żądanie, wyjaśnienie, odwołanie bądź zażalenie. Choć powyższe wyliczenie zdaje się mieć charakter enumeratywny, to w doktrynie szeroko tłumaczy się terminy: "żądanie" i "wyjaśnienie" (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II), które umożliwia pomieszczenie w nich grupy różnorodnych przejawów czynności procesowych i pozaprocesowych podmiotów postępowania administracyjnego, skutkiem czego należy przyjąć, iż podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia (woli i wiedzy) stron i uczestników postępowania. Pojęcie podania obejmuje także termin "odwołanie" (rozumiany jako odwołanie – art. 127 §1 kpa a jednocześnie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3 kpa) oraz termin "zażalenie" – art. 144 kpa. Zgodnie z art. 63 kpa odwołanie winno zawierać: 1. wskazanie osoby, od której pochodzi, 2. adres osoby wnoszącej odwołanie, 3. zawarcie żądania, 4. a jeżeli zostało wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez wnoszącego. Dwa pierwsze wymagania oraz ostatnie wytyczają aspekt podmiotowy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zaś żądanie - aspekt przedmiotowy. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ostatni wymóg - podpis wnoszącego podanie. Wskazać należy, iż złożenie podpisu pozwala domniemywać, że podanie pochodzi od osoby, określonej jako wnosząca podanie. Regulacja powyższa nie dopuszcza sytuacji braku podpisu na podaniu, wymagając w pewnych sytuacjach podpisu innej osoby. Powyższy brak wymaga usunięcia, w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innym niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 30 § 3 kpa strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Powyższy przepis dotyczy w szczególności osób prawnych (a zatem i spółdzielni), w odniesieniu do których ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93. ze zm.), który stanowi, że osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W przypadku gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany przedstawiciel tej osoby prawnej. Oceny tej dokonuje na podstawie przepisów prawa regulujących ustrój osoby prawnej oraz na podstawie opartego na tych przepisach statutu. W przypadku podjęcia czynności bez umocowania, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Skoro osoba prawna jest reprezentowana w stosunkach zewnętrznych przez zarząd zgodnie z zasadami ujawnionymi w rejestrze sądowym, to podpisanie pisma w sposób niezgodny z danymi wynikającymi z rejestru, wyklucza możliwość uznania, że pochodzi ono od tego podmiotu. Odwołanie wniesione przez osobę prawną podpisane niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej albo bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej odwołanie do reprezentowania osoby prawnej należy uznać za odwołanie dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej odwołanie. Dopiero bowiem pismo opatrzone podpisami osób, które - zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów - uprawnione są do reprezentacji osoby prawnej, można uznać za prawidłowo podpisane. W wyroku z dnia 9 listopada 2006 roku (sygn. akt I OSK 6/06, Baza Orzeczeń LEX nr 293175) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, w pełni podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że jeżeli z treści odwołania złożonego w terminie wynika, że wnosi je spółka jako osoba prawna, a w świetle nadesłanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do działania w imieniu strony upoważnieni są łącznie dwaj członkowie zarządu spółki lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem to zaopatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu stanowi brak formalny pisma procesowego. Braku tego nie można traktować jako powodującego nieważność oświadczenia woli, lecz jako wadę usuwalną, którą można konwalidować w dwojaki sposób: bądź przez złożenie podpisu przez drugiego członka zarządu spółki lub prokurenta na odwołaniu, bądź potwierdzenie tej czynności przez osoby uprawnione do reprezentacji. Niezależnie od zasady wyrażonej w art. 9 kpa, nie można w postępowaniu administracyjnym, które charakteryzuje się znacznym odformalizowaniem, wady formalnej pisma traktować równoznacznie z wadami oświadczenia woli, nadając im w dodatku charakter wad nieusuwalnych. Konkludując stwierdzić należy, iż brak podpisu wnoszącego podanie jest w świetle art. 63 kpa brakiem formalnym podlegającym usunięciu w powyższym trybie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1040/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214085 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 197/08, opubl. w publicznie dostępnej elektronicznej bazie orzeczeń NSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż pismo zatytułowane "Odwołanie" wniesione zostało przez jednego członka zarządu M. S. w imieniu Spółdzielni "C.", którą zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 tj. ze zm.) reprezentuje zarząd. Skład i liczbę członków zarządu określa statut, a dane powyższe ujawnia się w Krajowym Rejestrze Sądowym. Natomiast oświadczenia woli za spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik (art. 54 § 1 cytowanej powyżej ustawy). W piśmie zatytułowanym odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydenta W. wskazano zarówno osobę (podmiot), od którego pochodzi, jego adres, oraz żądanie. Jednakże nie spełniono ostatniego wymogu z art. 63 kpa tj. prawidłowego podpisania przez wnoszącego. Bowiem pismo strony zostało podpisane tylko przez jednego członka zarządu Spółdzielni - wiceprezesa do spraw techniczno-eksploatacyjnych M. S., a więc niezgodnie ze sposobem reprezentacji Spółdzielni. W związku z powyższym, Kolegium winno było stwierdzić wystąpienie wskazanego braku - uznać pismo za nieprawidłowo podpisane (podpisanie podania niezgodnie ze sposobem reprezentacji Spółdzielni ujawnionym w KRS, nie wywołuje skutku prawnego dla Spółdzielni), a więc niespełniające wymogów art. 63 § 3 kpa i na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dniu z pouczeniem o skutkach prawnych w przypadku niezastosowania się do wezwania. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż Kolegium wezwało wnoszącego pismo do przesłania dokumentu potwierdzającego sposób reprezentacji Spółdzielni. W odpowiedzi przesłano do organu aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynikało, iż podanie nie zostało podpisane przez reprezentujący Spółdzielnię zarząd, a zatem podanie ma braki które winny być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 kpa. Jednakże organ administracji nie wezwał Spółdzielni do uzupełnienia powyższego braku tylko przedwcześnie umorzył postępowanie. Naruszenie art. 64 § 2 kpa i w konsekwencji umorzenie postępowania niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, iż braki formalne zostałyby uzupełnione w prawidłowy sposób, a to z kolei obligowałoby organ odwoławczy do rozpoznania odwołania. Reasumując należy stwierdzić, iż Kolegium po stwierdzeniu braku w odwołaniu, powinno było wezwać stronę o jego uzupełnienie, a dopiero w dalszej kolejności w zależności od zachowania strony, podjąć konieczne czynności w sprawie. Przedwczesną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. naruszyło art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 7, art. 10 § 1 kpa oraz art. 64 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 ppsa stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia.