II SA/Wr 500/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem geodezyjnym postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r., nr [...] Wójt Gminy K. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 21.455,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie Kobierzyce, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM – 3, obręb B. W., o powierzchni 4 787 m², spowodowanego jej podziałem geodezyjnym na działki od nr [...] do nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 23 czerwca 2009 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Gmina K. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), poprzez rażąco niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące zbadanie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia 20 kwietnia 2009 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego i zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej odrzucenie. Kolegium wyraziło stanowisko, że nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia skargi, albowiem Gmina Kobierzyce nie jest w niniejszej sprawie podmiotem legitymowanym do kwestionowania przed sądami administracyjnymi decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym przez organ wyższego stopnia. W obszernych wywodach odpowiedzi na skargę organ podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, według którego jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania sądowadministracyjnego a wcześniej administracyjnego w sprawie, w której orzekał jej organ. Brak legitymacji skargowej powoduje niedopuszczalność skargi. W piśmie procesowym z dnia 15 października 2009 r. strona skarżąca wskazała natomiast, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie Gminie nie można odmówić interesu prawnego, gdyż chce ona przed sądem bronić swoich dochodów. Podkreślono, że z żadnego zapisu ustawowego nie można wywieść wniosków prezentowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazując na treść art. 45 ust. 1 oraz art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej skarżąca zauważyła, że prawa obrony swego interesu prawnego, a zatem i uprawnienia gminy do występowania w danym postępowaniu na prawach strony, nie może podważyć fakt jednoczesnego przyznania organowi gminy władztwa administracyjnego do podejmowania w danej sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Fakt ten nie ma wpływu na uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania, gdyż o tym decydują nie procesowe, lecz materialnoprawne przesłanki. Obie rozważane okoliczności są zatem od siebie niezależne i w rezultacie strona nie może stracić przymiotu strony w danym postępowaniu tylko z tego powodu, że jej organ uczestniczył w procesie decyzyjnym w ramach tego postępowania. Zdaniem skarżącej jej stanowisko zgodne jest z tym, jakie wyraził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt P 14/05. Trybunał wskazał bowiem, że "z treści przepisów art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym (...)". Uwzględniając rozbieżności, jakie występują w doktrynie i orzecznictwie, Trybunał stwierdził również, że "brak zgodnego stanowiska w tej kwestii zarówno wśród reprezentantów doktryny prawnej, jak i organów stosujących prawo nie pozbawia jednak sądu przedstawiającego pytanie prawne możliwości swobodnego orzekania w tej sprawie, na podstawie własnych ustaleń, także w zakresie obowiązującego stanu prawnego podczas procesu stosowania prawa, tym bardziej że dylemat sądu pytającego dotyczy właściwej interpretacji przepisów, która — jak wynika z treści uzasadnienia pytania prawnego — może prowadzić do wykładni w zgodzie z Konstytucją." Trybunał zwrócił także uwagę, że ,,usunięcie w 1994 r. z systemu prawnego dawnego art. 27a k.p.a., wprowadzonego wcześniej z myślą o istotnym ograniczeniu możliwości występowania organów gminy w postępowaniach, w których gmina jest stroną, któremu to przepisowi Trybunał Konstytucyjny nadał uchwałą w sprawie o sygn. W. 3/92 (z 23 czerwca 1993 r. -., OTK w 1993 r., cz. II, poz. poz. 46) znacznie ograniczające w istotnym stopniu możliwość występowania organów gminy także w postępowaniach cywilnych — samo przez się ukazało wyraźną perspektywę interpretacyjną, wynikającą z zastosowania wykładni celowościowej (teleologicznej)." Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.p.s.a. - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Treść przywołanej normy wskazuje zatem, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony interesu prawnego. Druga kategoria, to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W niniejszej sprawie skarga na decyzję odwoławczą wydaną w sprawie indywidualnej dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej wniesiona została przez Gminę Kobierzyce, w sytuacji, gdy decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Wójta Gminy Kobierzyce. Wójt nie występował w postępowaniu jako organ reprezentujący Gminę jako stronę tego postępowania, lecz jako organ administracji publicznej wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji. W tej sytuacji oceniając czy Gminie K. przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, Gmina nie spełnia przesłanek legitymujących ją do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego a w konsekwencji, że wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna. Argumentując powyższe stanowisko wskazać należy, na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawodawca zwykle wyznacza jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas "broni" on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06 i w postanowieniu z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1358/09, nsa.gov.pl). Stanowisko, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07). Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy zgodzić się również ze stanowiskiem, że przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy, jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie przeważa stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane wyżej poglądy. Ponadto zwraca skarżącej uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08). Rozpoznając skargą Gminy Koziegłowy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 konstytucji. Trybunał zaznaczył, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje tę sferę ich działania, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność. Jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też, pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do sposobów jej urzeczywistnienia. Zdaniem Trybunału art. 165 ust.1 i 2 konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydal decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jest jednak możliwe, aby ustawodawca w odmienny sposób uregulował kwestię jednostek samorządowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod warunkiem, że nie wykroczy poza zakres przysługującej mu swobody regulacyjnej. Mając zatem na względzie przytoczone wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Gmina K., której Wójt wydał decyzję pierwszoinstancyjną, nie jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną w tej sprawie decyzję organu odwoławczego mocą której decyzja ta została uchylona. W tym stanie rzeczy, wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało za niedopuszczalną a w konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a postanowiono jak w sentencji.