I OSK 404/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 335/08 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odsetkach od uposażenia i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. zasądza od A. Z. na rzecz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu kwotę 110 (sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. Z., uchylił decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia jako świadczenia nienależnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień w Poznaniu odmówił przyznania A. Z. świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz zwrotu potrącenia z uposażenia. W uzasadnieniu wskazano, iż z dniem [...] listopada 2003 r., w oparciu o rozkaz Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 5 września 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień, zlikwidowano stanowisko służbowe, które zajmował A. Z. Z uwagi na fakt, że żołnierz odmówił przyjęcia innego stanowiska służbowego, dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. o wypowiedzeniu stronie stosunku służbowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Za okres od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano stronie zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dokonując jednocześnie potrącenia nienależnego świadczenia z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia, mimo niewyrażenia przez stronę zgody na potrącenie. Po otrzymaniu tych świadczeń strona wystąpiła z wnioskiem o odsetki i zwrot potrąconych świadczeń. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Woskowy Komendant Uzupełnień w Poznaniu odmówił stronie spełnienia żądania. Organ powołał się na treść art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), zgodnie z którym tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Wskazał, że instytucja zwłoki, uregulowana w art. 476 k.c. - w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 k.c.) - warunkowana jest winą. Zważywszy na okoliczności nie sposób przypisać tej winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia. Organ zawrócił uwagę, iż w spornym okresie strona nie pełniła służby wojskowej, ale w tym czasie otrzymywała jednak należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, w szczególności dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. Zdaniem organu dopiero w chwili, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się wykonalna, roszczenia o odsetki można naliczać. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. Z.. Powołał się na art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne; w pozostałych przypadkach (nagroda roczna, dodatkowe uposażenie roczne) zastosowanie powinny mieć art. 481 § 1 k.c. oraz art. 482 § 1 k.c. Nadto wypłacenie mu świadczeń nastąpiło już po terminie ich wymagalności, który miał miejsce od dnia następnego po dniu ich płatności. Dlatego też, zdaniem A. Z., po przywróceniu do służby wojskowej, potrącenie nie powinno mieć miejsca. Zgodnie z art. 75 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych roszczenia ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Ponadto w chwili otrzymania w 2003 r. potrącanych należności, wydatkował je w dobrej wierze i nie jest już wzbogacony. Potrąceń dokonano też bez tytułu wykonawczego i bez zgody zainteresowanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powtórzył całkowicie argumentację organu I instancji, nie znajdując podstawy do wypłacenia odsetek. Uznał także, że najbardziej nieuzasadnione jest roszczenie o odsetki za świadczenie, które pobrał żołnierz z góry (roczne uposażenie przez pierwszy rok po zwolnieniu). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Z. przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że stanowisko organów jest chybione i wadliwie przypisuje się decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 5 czerwca 2006 r. cechę kształtującą. Sąd wskazał, iż zgodnie art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Istotnym dla sporu jest to, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej skarżącemu wypłacono zwaloryzowane należności z tytułu pełnienia służby wojskowej. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazał na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od daty wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Wiąże się to ze specyficzną cechą decyzji stwierdzającej nieważność innego aktu. Decyzje takie mają mianowicie charakter aktów deklaratoryjnych. Natomiast organy przypisały decyzji nieważnościowej cechę kształtującą, co zdaniem Sądu, nie było trafne. Zestawiając treść art. 81 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce. Odnosząc się natomiast do kwestii potrącenia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. Zatem jeżeli skarżący nie wyraził zgody na potrącenie spornej kwoty, to potrącenie, w myśl art. 91 § 1 Kodeksu pracy, zostało dokonane z naruszeniem prawa. Organy nie powołały ponadto żadnych przepisów, umożliwiających potrącenie. Dlatego też Sąd I instancji dokonał negatywnej oceny postępowania organu II instancji. Organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę i ją rozstrzygnąć. Obowiązują w tym zakresie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach 7, 8 ,10, 11, a także 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy nie podjął próby pogłębienia argumentacji prawnej, mimo, że skarżący przedstawił odmienną interpretację zastosowanych przepisów. Fakt, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest identyczne z uzasadnieniem decyzji organu I instancji wskazuje, że organ odwoławczy naruszył wymienione zasady ogólne k.p.a. oraz nie sprostał wymogom określonym w art. 107 par. 3 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. - art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługują odsetki ustawowe, gdyż organy zobowiązane do wypłaty świadczeń pozostawały w zwłoce; - art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługuje uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73 od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej; - art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie niesłusznie potrącono należności, do których utracił prawo w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wobec regulacji art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zbędne jest odniesienie się do kwestii winy w ujęciu cywilistycznym. Skoro bowiem spór ma charakter sprawy cywilnej, determinuje to rozważenie sprawy w kontekście pojęć cywilnoprawnych. Organowi wojskowemu nie sposób przypisać zwłoki w wypłacie świadczeń, bowiem choć decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego wywołała skutki ex tunc, to wydana została w określonym czasie, a realizacja wynikających stąd świadczeń została spełniona bez zwłoki. Zdaniem organu dopiero z chwilą, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się wykonalna, możliwe było naliczenie odsetek. Pełnomocnik organu wskazał również, że stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej ze służby nie uprawnia żołnierza do uposażenia za czas przypadający pomiędzy datą zwolnienia, a datą rozpoczęcia ponownego pełnienia służby. W rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca kontynuacja służby, gdyż żołnierz jej nie pełnił. Prawo do uposażenia powiązane jest natomiast z faktycznym podejmowaniem służby. Odnosząc się do kwestii zwrotu potrąconych należności, autor skargi kasacyjnej podniósł, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, są to należności nienależne, bowiem podstawa świadczenia odpadła. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy w części dotyczącej rozstrzygnięcia Sądu I instancji o odsetkach od uposażenia. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Sąd I instancji wadliwie bowiem przyjął, że organy zobowiązane do wypłaty uposażenia pozostawały w zwłoce, więc stronie należały się odsetki ustawowe. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że roszczenie o zapłatę uposażenia za okres niepozostawania skarżącego w stosunku służbowym nie istniało dopóty, dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] listopada 2002 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego. Decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 5 czerwca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. posiadała moc wsteczną w zakresie stosunku służbowego i uruchomiła prawo żądania wypłaty uposażenia od daty rozwiązania tego stosunku. Natomiast w okresie pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. brak było obligacyjnego stosunku administracyjnoprawnego łączącego skarżącego i organ. Decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Jednakże decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, wydanie II, s. 1000-1002). Decyzja nieważna objęta jest domniemaniem legalności i wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Co prawda decyzja o stwierdzeniu nieważności wywołuje skutki ex tunc, jednak nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne. Do skutków takich należy upływ czasu, który nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego spowodowało powstanie roszczenia o wypłatę uposażenia (wcześniej to roszczenie nie powstawało), a sama decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. stworzyła również elementy nowego stanu prawnego o charakterze konstytutywnym. Podkreślenia wymaga, iż decyzja o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego, w wyniku czego strona uzyskała status, z którym wiąże się prawo do odprawy, prawo do emerytury wojskowej oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby. Na skutek wydania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego strona utraciła statusu żołnierza zawodowego, zyskawszy status podmiotu przeniesionego do rezerwy. Zatem w okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej skarżącemu nie przysługiwało prawo do uposażenia, a więc i nie powstawało roszczenie o jego zapłatę, jako że w stosunku do skarżącego zaktualizowały się uprawnienia do świadczeń przysługujących po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W konsekwencji, z uwagi na fakt, iż w okresie między wydaniem decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego a stwierdzeniem jej nieważności organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia wobec niepozostawania w stosunku zawodowej służby wojskowej, nie sposób przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej według terminów, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się i utrwalił pogląd, iż wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek retroaktywny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. Stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego spowodowało wprawdzie, iż zasadne stało się roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jednak nie zaktualizowały się terminy, o których mowa we wspomnianym art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1455/08, z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 101/09 czy z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 69/09, niepubl.). Skoro zatem roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek służbowy, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący nie miał statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem Sąd I instancji błędnie zastosował w ustalonym stanie faktycznym art. 75 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej odsetek od uposażenia. Natomiast za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie kasatora Sąd I instancji wadliwie przyjął, że stronie niesłusznie potrącono należności, do których utracił prawo w związku ze stwierdzeniem nieważności w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego. Pomijając już fakt, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, to Sąd I instancji wskazał przecież, iż stwierdzenie nieważności pociąga za sobą taki też skutek, że otrzymane świadczenia w postaci odprawy i ekwiwalentu, które zostały wypłacone skarżącemu, nie przysługiwały i stały się świadczeniem nienależnym. Sąd I Instancji nie negował przy tym zasadności potrącenia, a zakwestionował jedynie jego tryb. Organy dokonały bowiem potrącenia nie wskazując żadnej do tego podstawy. Ponadto kwestię potracenia, w myśl art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulują przepisy o wynagrodzeniu za pracę, a więc przepisy Kodeksu pracy. Skoro z art. 91 § 1 k.p. wynika, że należności inne niż wymienione w art. 87 § 1 i 7 k.p. mogą być potrącane z wynagrodzenia tylko za zgodą pracownika, a świadczenia potrącone stronie nie mieściły się w tym katalogu, (nie było m.in. tytułów wykonawczych), to w sytuacji braku zgody skarżącego potrącenia dokonano bezprawnie. Natomiast jako oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. Zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji nie zostało bowiem wydane w oparciu o powyższe przepisy. Nie mogło zatem dojść ich naruszenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, art. 184 i art. 206 w związku z art. 207 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji