II SA/Po 721/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. K. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia (...) Nr (...) w częściach w których dotyczą skarżącej E. K., II. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia (...) Nr (...) w częściach w których dotyczą skarżącego J. B., III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwoty po (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy Dyrektor Zarządu Geodezji Katastru Miejskiego w P. – powołując się na art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej kpa, oraz art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), a także § 9 uchwały Rady Miejskiej Nr XXXII/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego oraz na podstawie uchwały Rady Miasta Nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 717) – ustalił opłatę adiacencką w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości, na skutek wybudowania drogi, nieruchomości zapisanej w dniu (...) sierpnia 2005 r. w księdze wieczystej nr (...) jako własność E. B. (obecnie K.) oraz J. B. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w P. przy ul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów; obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...). Do zapłaty wyżej ustalonej opłaty organ zobowiązał E. K. i J. B. po połowie, to jest każde z nich po (...) zł. Ponadto organ określił termin i sposób uiszczenia opłaty oraz skutki zwłoki lub opóźnienia, a także zawarł, informację o zasadach waloryzacji ustalonej opłaty. Podmiot wydający decyzję w pierwszej instancji był należycie upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie ustalania opłat adiacenkich (k. 72-79 akt sądowych). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu (...) sierpnia 2005 r. protokołem odbioru końcowego nr (...) przekazano do użytkowania wybudowaną drogę na ul. (...), na odcinku od ul. (...) do końca ulicy; inwestycja ta została zrealizowana w 100 % ze środków Miasta P. Organ powołał się na treść art. 144 ust. 1, art. 145 oraz art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, iż na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie ustalono, że zapewniono warunki do korzystania z tej drogi przez współwłaścicieli opisanej nieruchomości położonej przy ul. (...). Dalej organ przedstawił okoliczności dotyczące rozwiązania małżeństwa E. i J. B. oraz zmiany nazwiska przez E. B. na K.; ponadto organ zauważył, iż aktem notarialnym nr rep. (...) w dniu (...) sierpnia 2006 r. E. K. i J. B. dokonali umownego podziału majątku wspólnego w ten sposób, że przenieśli z majątku wspólnego na wyłączną rzecz E. K. własność zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. (...) . Zdaniem organu podział majątku wspólnego nastąpił już po dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a przedmiotowa nieruchomość wpisana w dniu (...) sierpnia 2004 r. do księgi wieczystej nr (...) stanowiła współwłasność E. K. i J. B. i w tych okolicznościach obydwie te osoby zawiadomiono o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dalej organ wskazał, iż wysokość opłaty ustalono w oparciu o wartość rynkową nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi określoną na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu. Na podstawie przedmiotowego operatu wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi organ ustalił na kwotę (...) zł, a po wybudowaniu drogi na kwotę (...) zł. Uwzględniając wzrost wartości nieruchomości o (...) zł oraz stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustaloną w uchwale Rady Miasta Nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. (stawkę procentową służącą naliczaniu tej opłaty określono na 50 % różnicy wartości nieruchomości) organ wskazał, iż opłata wynosi (...) zł, którą to opłatą organ obciążył po połowie, czyli po (...) zł, współwłaścicieli nieruchomości w dniu stworzenia im warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to jest E. K. i J. B. Następnie organ przedstawił okoliczności dotyczące umożliwieniu stronom postępowania możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie oraz wypowiedzenia się co do nich przed wydaniem decyzji. W szczególności zwrócił uwagę na to, że strony były prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy administracyjnej, a uczestniczący w niej w dniu (...) lutego 2008 r. E. K. oraz jej pełnomocnik nie wnieśli uwag do operatu szacunkowego ani nie wystąpili o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, natomiast pełnomocnik zgłosił wnioski o umorzenie postępowania oraz przeprowadzenie wskazanych dowodów, zawieszenie postępowania i wyznaczenie nowego terminu rozprawy administracyjnej. Wskazując na zgromadzone w sprawie dokumenty, potwierdzające uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wykonanie robót budowlanych dotyczących utwardzenia ul. (...) na odcinku od ul. (...) do końca ulicy – w tym między innymi pismo Zarządu Dróg Miejskich nr (...) z dnia (...) marca 2008 r. i mapę zasadniczą odzwierciedlającą stan ul. (...) na dzień (...) września 2004 r. – organ stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy potwierdza wybudowanie drogi a nie jej remont, jak to utrzymywał pełnomocnik strony. Organ zwrócił również uwagę na to, że wyjaśnienia uzyskane od Rady Osiedla (...) (pismo nr (...) z dnia (...) stycznia 2008 r.) i Zarządu Dróg Miejskich (pismo nr (...) z dnia (...) lutego 2008 r.) potwierdzają, że mieszkańcy ul. (...) nie partycypowali w kosztach budowy drogi, gdyż wspomniana Rada przekazała Zarządowi Dróg Miejskich kwotę (...) zł ze środków, które pochodziły z budżetu Miasta P. Organ nie zgodził się także z zarzutami pełnomocnika E. K., iżby prowadził wadliwie postępowanie, z naruszeniem uprawnień procesowych stron, w sposób uniemożliwiający pełne wypowiedzenie się strony w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu moc dowodowa zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych jest zgodnie z art. 76 § 1 i 2 kpa niezaprzeczalna. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na ul. (...) wybudowano drogę, a E. K. i J. B. jako współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. (...) stworzono warunki do korzystania z tej drogi, zrealizowana inwestycja spowodowała wzrost wartości nieruchomości, zaś w dniu stworzenia warunków do korzystania z tej drogi obowiązywała uchwała Nr XLII/445/IV/2004 Rady Miasta z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W tych okolicznościach organ uznał, że spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Odrębne odwołania od przedmiotowej decyzji wnieśli za pośrednictwem tego samego pełnomocnika E. K. i J. B., którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie zaś uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołań, zarzucając wadliwe skonstruowanie "sentencji decyzji organu I instancji" wskazano, iż ze względu na treść art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest nie tyle samo wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej lub wybudowanie drogi, co stworzenie warunków do korzystania z tych urządzeń lub drogi. Dalej odwołujący zauważył, że skoro w dniu (...) sierpnia 2005 r., czyli na dzień przekazania do użytkowania inwestycji w ciągu ul. (...), obydwoje odwołujący byli współwłaścicielami nieruchomości zapisanej w KW (...) na prawach wspólności ustawowej, to nieuprawnione jest obciążenie każdego z byłych małżonków połową naliczonej opłaty. Następnie odwołujący wyrazili pogląd, iż organ nieprawidłowo przyjął, że przedmiotowa inwestycja była faktycznie budową drogi, a w konsekwencji nieprawidłowo na podstawie operatu szacunkowego obliczył kwotę zobowiązania z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Zdaniem odwołujących organ odstąpił od przesłuchania wskazanych przez stronę świadków na okoliczność faktycznego stanu ul. (...) przed terminem realizacji inwestycji, co miało wpływ na wynik postępowania. Odwołujący domagali się umożliwienia zadania pytań biegłemu rzeczoznawcy (który na wniosek strony został zwolniony od udziału w rozprawie przed organem I instancji, gdyż ówcześnie udział rzeczoznawcy na rozprawie strona uznała za zbędny) oraz przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. W odwołaniu podkreślono, że przed zrealizowaniem inwestycji ul. (...) miała oświetlenie, chodniki oraz nawierzchnię umożliwiającą ruch kołowy; inwestycja polegała zaś na utwardzeniu drogi, a nie na jej budowie, co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów i w tym zakresie organ nieprawidłowo interpretuje postanowienia decyzji o lokalizacji celu publicznego, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących środki przekazane przez Radę Osiedla na częściowe sfinansowanie inwestycji, nawet jeśli pochodziły z budżetu Miasta, to z chwilą przekazania tych środków Radzie straciły one budżetowy charakter, zatem inwestycja nie powstała w całości ze środków Miasta. Okoliczności te doprowadziły odwołujących do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego, między innymi w zakresie doboru nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomosciami, w tym dotyczących nieruchomości o cenie minimalnej położonej przy ul. (...) oraz nieruchomości o cenie maksymalnej położonej przy ul. (...) na (...). Odwołujący podkreślili, że prawidłowy dobór nieruchomości podobnych oraz precyzyjne ustalenie wartości wag poszczególnych cech - a w tym także opis samej cechy "dostępność komunikacyjna" oraz poszczególnych jej parametrów - różnicujących ma kluczowe znaczenie dla określanego przez biegłego wzrostu wartości nieruchomości w związku z umożliwieniem korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie odwołujących sporządzając operat szacunkowy na potrzeby ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, rzeczoznawca powinien jednoznacznie, w sposób wyczerpujący, przejrzysty, spójny i logiczny, wykazać wzrost wartości nieruchomości wynikający wyłącznie ze stworzenia możliwości korzystania z wybudowanej drogi, tymczasem pozyskany w sprawie operat został sporządzony wadliwie i zawiera błędy natury metodologicznej, co miało wpływ na obliczoną wysokość opłaty adiacenckiej. Powołując się na stanowisko orzecznictwa strony wskazały na konieczność oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. ((...)), na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny tożsamy z ustalonym przez organ I instancji. Organ powołując się na treść art. 144 ust. 1, art. 145 oraz art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał przesłanki oraz zasady ustalania opłaty adiacenckiej. Co do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości oraz wysokości opłaty adiacenckiej, w tym kwoty obciążającej każdego z odwołujących, organ odwoławczy zajął stanowisko analogiczne jak organ I instancji. Odnosząc się do analizy operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, iż wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy majątkowego pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Dalej organ zauważył, iż w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości dla celów naliczenia opłaty właściwe są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z uregulowań tej ustawy wynika, że wyceny takiej dokonuje się przy zastosowaniu określonego podejścia, którego wybór uwarunkowany jest doborem parametrów w procesie szacowania nieruchomości. Następnie organ wskazał na treść art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zasad wyboru przez rzeczoznawcę podejścia i techniki szacowania nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę na to, że rzeczoznawca stosując w sprawie metodę porównawczą wymagającą znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, przyjął do porównania 50 analizowanych transakcji. Sporządzony operat Kolegium uznało za zgodny z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami; organ zaaprobował również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania wskazując na zastosowanie podejścia porównawczego polegającego określeniu wartości neiruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Kolegium uznało sposób wnioskowania dokonany w opinii przez rzeczoznawcę za przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności. Organ podkreślił, iż zarzuty zawarte w odwołaniu stanowią głównie polemikę z operatem stanowiącym dowód w sprawie, zdaniem organu zarzuty te zgłoszono już "po fakcie", bowiem pełnomocnik strony miał czas i sposobność aby przedstawić je w czasie trwania postępowania, przed wydaniem zaskarżonej decyzji lub też przedstawić nowy operat, tymczasem na rozprawie administracyjnej strona nie wniosła uwag do operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium organ I instancji dołożył szczególnej staranności w przeprowadzonym postępowaniu, a strona miała możliwość zapoznania się z operatem i wnoszenia zastrzeżeń do tego operatu. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji udowodnił w wystarczający sposób, iż inwestycja polegała na budowie, a nie na remoncie drogi. Kolegium wskazując na treść art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zwróciło uwagę, że Zarząd Dróg Miejskich uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, co nie jest konieczne przy remoncie istniejących obiektów budowlanych. Organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta w zgodzie z obowiązującym prawem, zaś wysokość opłaty określono w sposób właściwy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji tak jak i postępowanie organu I instancji, nie zmierzało do wyjaśnienia stanu faktycznego, to jest rodzaju inwestycji prowadzonej w ciągu ul. (...) oraz stanu nieruchomości przed datą realizacji inwestycji, a także do prawidłowej oceny przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego. Według skarżących Kolegium nie wyjaśniło zarzutów podniesionych zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w odwołaniu. Wymieniając te zarzuty skarżący wskazali między innymi na to, że Kolegium nie odniosło się do stanowiska skarżących, iż istniejąca przed datą realizacji inwestycji ul. (...) była drogą o utwardzonej nawierzchni, urządzonych chodnikach i podjazdach oraz oświetleniu i spełniała swoją funkcje komunikacyjną; stan tej ulicy przed realizacją inwestycji miał duże znaczenie dla doboru odpowiednich nieruchomości porównawczych, dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem skarżących: Kolegium nie wyjaśniło dlaczego bardziej wiarygodny i lepiej opisujący stan faktyczny jest protokół odbioru końcowego inwestycji, a nie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzja o pozwoleniu na budowę, które to dokumenty opisują inwestycję, jako modernizacje nawierzchni ul. (...), a nie budowę tejże ulicy; żaden z organów orzekających w sprawie, pomimo ponownego wniosku strony o przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego, nie przeprowadził tego dowodu, jak i innych czynności zmierzających do wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości powstałych na tle analizy operatu szacunkowego; ponadto organy zlekceważyły również wnioski strony o przeprowadzenie dodatkowych dowodów; Kolegium nie rozpatrzyło szeregu sformułowanych w odwołaniu i wniosku z dnia (...) kwietnia 2008 r. zastrzeżeń i uwag do operatu szacunkowego, które dyskwalifikują przedstawiony operat, pominęło wyjaśnienie wątpliwości co do merytorycznej zawartości operatu oraz jego metodologicznej poprawności; ponadto standardy zawodowe, na które powołało się Kolegium, nie obowiązują wobec nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami; organ pominął milczeniem wnioski składane przez stronę w trakcie postępowania oraz wniosek z dnia (...) kwietnia 2008 r. Skarżący podtrzymali zarzut naruszenia art. 80 kpa przez organy w zakresie dotyczącym oceny wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz wskazali na możliwość zażądania do rzeczoznawcy uzupełnienia operatu bądź też złożenia wyjaśnień co do jego treści. W ocenie skarżących organ I instacnji i Kolegium były obowiązane wyjaśnić wątpliwości strony oraz uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skarżący zauważyli, iż rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości sprzed realizacji inwestycji jako nieruchomości pozbawionej urządzonej drogi, mimo że już wówczas właściciele korzystali z utwardzonych podjazdów, oświetlenia ulicznego, urządzonych i utwardzonych chodników oraz urządzonej drogi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W toku postępowania Sąd zwrócił się do Dyrektora Geodezji i Katastru Miejskiego o wyjaśnienie, na podstawie jakiego dokumentu w zastępstwie Dyrektora decyzje organu I instancji z dnia (...) lipca 2008 r. podpisała B. S. oraz o dostarczenie takiego dokumentu. W związku z tym Sąd pozyskał do akt sprawy: imienne upoważnienie, wydane w trybie art. 268a kpa, z dnia (...) czerwca 2006 r. dla B. S. – Zastępcy Dyrektora wyżej wymienionej jednostki organizacyjnej do załatwiania w imieniu Dyrektora indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, a dotyczących między innymi ustalania opłat adiacenckich; uchwałę Nr XCIX/1127/IV/2006 rady Miasta z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie zmiany uchwały o przekształceniu Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. Nr 130, poz. 3196), z której treści wynika, iż Zarząd będzie działać jako gminna jednostka budżetowa, do której zadań należy między innymi ustalanie opłat adiacenckich (§ 1 pkt 1 i 2 uchwały), oraz że upoważnia się Dyrektora Zarządu do załatwiana indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie zadań powierzonych tej jednostce organizacyjnej (§ 1 pkt 3). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd administracyjny kontroluje legalność wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W razie stwierdzenia istotnych wad prawnych zaskarżonej decyzji Sąd, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa, stosuje środki wskazane w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. w granicach wynikających z art. 134 i art. 135 tej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd orzekł o uchyleniu obydwu decyzji w częściach, w jakich dotyczą E. K. . Z kolei co do tych decyzji w częściach, w których dotyczą J. B., Sąd stwierdził ich nieważność, bowiem w tym zakresie omawiane decyzje dotknięte są wadą kwalifikowaną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości. Zobowiązani do wnoszenia opłat adiacenckich są właściciele nieruchomości oraz w pewnych sytuacjach także użytkownicy wieczyści, co wynika z treści art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 tej ustawy). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 ustawy). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 ustawy). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ustawy). Powyżej przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują na podstawowe znaczenie, jakie dla ustalenia przedmiotowej opłaty ma ustalenie w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Temu ostatniemu zaś służy opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. I OSK 417/06, LEX nr 281387 oraz wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, dostępny w bazie orzeczeń jw.), to wnioski takiej oceny powinny być uzewnętrznione w uzasadnieniu decyzji organu. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że operat sporządzony w sprawie "został przyjęty jako dowód w sprawie" oraz że "na jego podstawie ustalono" wartość nieruchomości. Taka ocena złożonego operatu, wobec wyrażonego przez skarżących w postępowaniu w I instancji stanowiska co do przeprowadzenia szeregu dowodów (które w ocenie tej strony czyniło bezprzedmiotowym udział biegłego w rozprawie na tym etapie postępowania) jest niewystarczająca, nie spełnia wymogów kodeksowych z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 kpa. Należy podkreślić, iż skarżący utrzymywali, iż przed zrealizowaniem inwestycji istniała już droga, co miało prowadzić do uznania przeprowadzonej inwestycja za remont drogi. Niezależnie od trafności zastrzeżeń skarżących okoliczność, iż na wycenianej nieruchomości istniała już nawierzchnia zdatna do ruchu kołowego z urządzeniami towarzyszącymi (chodnik, oświetlenie), mogło mieć wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, a wobec braku przeprowadzenia oceny (uzewnętrznienia jej wyników w uzasadnieniu decyzji) operatu przez organ I instancji nie sposób uznać, czy organ faktycznie ocenił prawidłowość operatu chociażby w tym zakresie. Idąc dalej trzeba podkreślić, iż skarżący w odwołaniu zakwestionowali prawidłowość oszacowania wartości nieruchomości w sporządzonym operacie. Przede wszystkim wskazując na istnienie drogi przed realizacją inwestycji wyrazili wątpliwości co do doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych, dokonanego na potrzeby ustalenia wartości ich nieruchomości. Ponadto sformułowali szereg szczegółowych zarzutów dotyczących metodologicznej poprawności operatu. Kolegium w niniejszej sprawie wprawdzie przedstawiło swoją ocenę opinii biegłego (operatu szacunkowego), jednakże w istocie nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniach. Samo pozytywne ocenienie zastosowanej przez biegłego metody, jak i wskazanie na przyjęcie przez biegłego do porównania 50 analizowanych transakcji nie stanowi ustosunkowania się do zarzutów skarżących co do tego, czy biegły dokonał właściwego doboru nieruchomości do porównania, czy były to nieruchomości podobne do wycenianej, która to nieruchomość w ocenie skarżących przed zrealizowaniem inwestycji miała już urządzoną drogę. Przedwczesne, a w konsekwencji nieuprawnione, jest również ocenienie przez Kolegium zarzutów odwołania, jako stanowiących głównie polemikę z operatem szacunkowym, skoro sam organ odwoławczy nie dokonał odpowiednio wnikliwej oceny złożonego operatu. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego co do zasady nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, zaś cel kontrolny decyzji organu odwoławczego tylko uzupełnia cel merytoryczny (por.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lipca 2008 r., I SA/Lu 290/08, LEX nr 489246; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Kr 414/07, LEX nr 499884). Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno oddawać obraz rozumowań w całym postępowaniu na wszystkich jego istotnymi etapach, tak co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jak i oceny zarzutów odwołania. Organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) powinien sprawę ocenić w całokształcie i merytorycznie rozstrzygnąć, a jego uprawnienia kasacyjne z art. 138 § 2 kpa są wyjątkiem od tej zasady. Jest przy tym wyposażony przez ustawodawcę w możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowanie dowodowego (art. 136 kpa). W trybie art. 136 kpa może być przeprowadzona także uzupełniająca opinia biegłego, o ile jednak nie prowadzi do ponownego przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego (sporządzenia operatu) przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości. Takie uzupełniające działanie organu odwoławczego jest uzasadnione z tej przyczyny, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1753/06, LEX nr 433963). Wobec powyższego, skoro organ odwoławczy nawet nie podjął próby ustosunkowania się do zarzutów dotyczących prawidłowości operatu stanowiącego dowód w sprawie – a zatem co do istotnych okoliczności w prawie – gdyż zarzuty te zgłoszono w ocenie organu już "po fakcie", po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym samym uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Strona miała bowiem prawo przedstawić je również w związku z postępowaniem odwoławczym i to bez konieczności przedstawiania nowego operatu. Nieprzedstawienie przez stronę dodatkowego operatu szacunkowego, podważającego sporządzony operat, nie mogło prowadzić do dyskwalifikacji zarzutów odwołania. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oczywiście nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne tego obowiązku nie zwalnia strony od współudziału w jego realizacji, jednak współudział ten nie może polegać na obowiązku przedstawienia przez stronę postępowania operatu, który w tym wypadku miałby prowadzić do rozstrzygnięcia, czy nieruchomości przyjęte rzeczoznawcę majątkowego do porównania posiadają cechy zbliżone do nieruchomości wycenianej według stanu sprzed realizacji inwestycji (np. czy miały wcześniej jakiś rodzaj urządzonej infrastruktury komunikacji, nawierzchni zdatnej do ruchu kołowego i pieszego). W każdym razie trzeba podkreślić, iż ocena prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii nie może ograniczać się do stwierdzenia braku istnienia innej opinii, gdyż w takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie winien był podjąć dodatkowe czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Oceniając na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową przedmiotowego operatu jako dowodu w sprawie organ mógł żądać od rzeczoznawcy udzielenia wyjaśnień co do treści operatu, a w razie dalszych wątpliwości organ mógł domagać się również uzupełnienia przez rzeczoznawcę operatu (por. powołany wyżej wyrok NSA w sprawie I OSK 1444/08). Wyżej opisane poważne naruszenia prawa procesowego bezspornie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Co się tyczy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w częściach odnoszących się do J. B. , Sąd zauważa, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie miało określenie, czy skarżący, jako były właściciel (współwłaściciel na prawach małżeńskiej wspólności majątkowej) przedmiotowej nieruchomości, może być adresatem decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej stosownie do treści art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie do wyzbycia się własności nieruchomości przez wspomnianego skarżącego doszło już po zaistnieniu zdarzenia umożliwiającego w ocenie organu wszczęcie tegoż postępowania – po przekazaniu w dniu (...) sierpnia 2005 r. do użytkowania wybudowanej drogi na ul. (...) , a już po dokonaniu w dniu (...) sierpnia 2006 r. przez E. K. i J. B. podziału majątku wspólnego, wskutek czego z majątku wspólnego została przeniesiona na wyłączną rzecz E. K. własność zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. (...) . Organ I instancji ustalając tę okoliczność uznał, iż podział majątku wspólnego nastąpił już po dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a przedmiotowa nieruchomość w dacie stworzenia tych warunków stanowiła współwłasność E. K. i J. B. , co doprowadziło organ do obciążenia ustaloną opłatą obydwojga skarżących po połowie. Ponieważ opłatę adiacencką ustala się w drodze decyzji (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to data jej wydania decyduje, kto jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., l SA 1433/00, LEX nr 81972 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Łd 246/09, LEX nr 495394). Skoro podstawową zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania decyzji, to adresatem tej decyzji powinien być aktualny właściciel nieruchomości. Bezspornie J. B. już w dacie wydania decyzji organu I instancji, nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowana do osoby, która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu o dotyczącym nałożenia przedmiotem opłaty – do byłego właściciela – jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Takie też stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 1995 r., I SA 2528/93 (ONSA 1996/1/34, LEX nr 23453) wydanym wprawdzie jeszcze na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz zachowującym aktualność w obowiązującym stanie prawnym wobec analogicznego uregulowania instytucji opłaty adiacenckiej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności przeprowadzić prawidłową ocenę operatu szacunkowego, z uwzględnieniem stanowiska stron postępowania, oraz inne niezbędne czynności zmierzające do ustalenia wartości nieruchomości. Ponadto organy powinny baczyć by decyzja została skierowana do podmiotu, który jest stroną postępowania (adresatem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej). W tym stanie rzeczy Sąd: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji; na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji i na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżących. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy br