II OSK 219/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt VII SAB/Wa 128/09 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt VII SAB/Wa 128/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...], na podstawie art. 104, art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. D. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku gospodarczym na mieszkanie w K. W., przy ul. [...] nr [...], dz. nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. W. Odwołanie wpłynęło do organu w dniu 7 lipca 2009 r., a przy piśmie z dnia 10 lipca 2009 r. Wojewoda Wielkopolski przekazał je do rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Odwołanie to wpłynęło do organu w dniu 17 lipca 2009 r. Skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w dniu 20 sierpnia 2009 r. (data stempla pocztowego) B. W., domagając się zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia odwołania z dnia 2 lipca 2009 r. od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i wydania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że skarga jest bezprzedmiotowa z uwagi na fakt, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za nieuzasadnioną. Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła do organu w dniu 21 sierpnia 2009 r. zaś decyzja odwoławcza została wydana przez ten organ w dniu [...] sierpnia 2009 r. W dniu 20 sierpnia decyzja GINB została nadana w urzędzie pocztowym, a w dniu 24 sierpnia 2009 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. W świetle powyższego, trudno zdaniem Sądu I instancji uznać, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w momencie wniesienia skargi do Sądu pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć bowiem należy, iż żądanie skarżącego zostało w całości uwzględnione poprzez wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. we wnioskowanym zakresie. Powyższe ustalenia wyłączają zatem możliwość uwzględnienia skargi, co wynika a contario z przepisu art. 149 ustawy p.p.s.a. Zgodnie bowiem z jego treścią, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności. Skoro w tym konkretnym przypadku organ II instancji w następstwie rozpoznania odwołania wydał decyzję to nie można zobowiązać go po raz kolejny do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania sądowego oraz zasądzenie kosztów. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano: 1. Art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadniając powyższy zarzut podniesiono, iż w uzasadnieniu wyroku brak jest najważniejszej informacji, a mianowicie informacji o tym, kiedy została wniesiona skarga na bezczynność GINB i że decyzja znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 20 sierpnia 2009 r. tj. nadana dokładnie w dniu wniesienia skargi i dwa dni po upływie terminu załatwienia sprawy (sprawa winna być załatwiona do dnia 18 sierpnia 2009 r.). WSA w Warszawie w uzasadnieniu swego wyroku odnosi się tylko do daty wydania, a właściwie do daty, którą opatrzono decyzję, pomijając datę kluczową w tego typu sprawach tj. datę nadania pisma (decyzji), ale w odniesieniu do terminu załatwienia sprawy i daty wniesienia skargi. Ocena WSA w Warszawie, że organ załatwił sprawę w terminie jest w ocenie skarżącego kasacyjnie oceną wadliwą. Data wydania decyzji (widniejąca na orzeczeniu - tu: [...] sierpnia 2009 r.) w myśl art. 57 § 5 pkt 2 kpa nie jest żadnym dowodem zachowania terminu. Dla oceny zachowania terminów data, którą opatrzono orzeczenie, wbrew stanowiska WSA w Warszawie, nie ma żadnego znaczenia. Istotna z punktu widzenia bezczynności jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, data nadania orzeczenia. 2. Art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, iż naruszenie prawa przez WSA w Warszawie polegało na dokonaniu niewłaściwej oceny stanu bezczynności z prawem (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) przez niedostrzeżenie, że GINB w istocie nie zastosowało się do art. 36 § 1 kpa i nie załatwił sprawy do dnia 18 sierpnia 2009 r. Należy zauważyć, że do dnia 18 sierpnia 2009 r. stronie winno być doręczone lub przynajmniej wysłane - nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego orzeczenie rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończące sprawę lub orzeczenie wstrzymujące bieg ustawowych terminów. W ustalonym terminie organ sprawy nie załatwił — stronie (pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym – J. K.) została doręczona oczekiwana decyzja, ale dopiero w dniu 24 sierpnia 2009 r., tj. sześć dni po upływie terminu, jaki miał organ na załatwienie sprawy i cztery dni po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie (skargę wniesiono w dniu 20 sierpnia 2009 r.). Ponadto należy zauważyć, że po otrzymaniu decyzji od GINB strona nie wnosiłaby skargi na bezczynność tego organu. Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał orzeczenie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, a termin jest zachowany jeżeli przed jego upływem pismo wysłano, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca. Co prawda nadanie decyzji przerwało w końcu bezczynność organu i wyłączyło możliwość uwzględnienia skargi, ale nie można się zgodzić z tym (nie bacząc na okoliczności), że działanie organu winno automatycznie skutkować oddaleniem skargi, a nie umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ppsa. W przedmiotowej sprawie doszło, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art 151 p.p.s.a., zamiast do umorzenia postępowania, czyli zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podsumowując, skarżący kasacyjnie wskazał, że w warunkach przedmiotowej sprawy poza sporem pozostaje fakt, iż po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd pierwszej instancji doręczone zostało skarżącemu wyczekiwane orzeczenie. Tym samym w chwili orzekania przez Sąd zaistniała bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Istotnym jest bowiem to, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). W tej sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem pierwszej instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na czynności przez organ podjęte, Sąd winien był, zadaniem skarżącego kasacyjnie, orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi. Podstawą oddalenia skargi jest bowiem w myśl art. 151 p.p.s.a. jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie oddalił skargę przez co naruszył art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazać należy, iż są one nieuzasadnione. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem podnoszonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "dla oceny zachowania terminów data, którą opatrzono orzeczenie (...) nie ma żadnego znaczenia. Istotna z punktu widzenia bezczynności jest tylko data nadania orzeczenia." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia jest bowiem fakt, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 24 sierpnia 2009 r., cztery dni po wniesieniu przez nich skargi na bezczynność, ponieważ istotnym jest ustalenie daty wydania decyzji, a nie jej doręczenia. Podkreślenia wymaga okoliczność, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana przed wniesieniem skargi na bezczynność, co oznacza, że w dacie wniesienia skargi organ odwoławczy nie był w stanie bezczynności. Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2002r., III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371), pojęcia "wydania decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Jest to bowiem czynność procesowa organu administracji publicznej polegająca na podpisaniu decyzji zawierającej elementy określone w art. 107 § 1 kpa. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji. Z kolei w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2007r., I FPS 5/07 (ONSAiWSA 2008/2/22) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "jeśli wziąć pod uwagę literalne znaczenie określenia "wydanie decyzji", wynikające w szczególności z przepisów procesowych - art. 210 § 1 pkt 2 i art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) należy uznać, że pojęcie to odnosi się do sporządzenia aktu zawierającego elementy, o których mowa w art. 210 Ordynacji podatkowej. Wyrazem sporządzenia decyzji jest m.in. jej podpisanie przez osobę upoważnioną i opatrzenie data wydania (art. 210 § 1 pkt 2 i 8). Potwierdza to brzmienie art. 212 Ordynacji podatkowej, z którego wynika jednoznacznie odmienność instytucji wydania i doręczenia decyzji, a także sekwencja tych czynności, z których pierwszą jest wydanie poprzedzające doręczenie ("Organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia"). W uzasadnieniu uchwały Sąd zwrócił również uwagę, iż okoliczność, że w przepisach Ordynacji podatkowej jest mowa zarówno o wydaniu, jak i doręczeniu decyzji potwierdza, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, że pojęcia te mają odmienne znaczenie i pełnią różne funkcje. Wprawdzie zaprezentowany pogląd odnosi się do przepisów Ordynacji podatkowej, to ze względu na fakt, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w tym zakresie prawie identyczne brzmienie (art. 107 k.p.a. i art. 210 § 1 o.p.; art. 110 k.p.a. i art. 212 zd. 1 o.p.) uzasadnione jest jego powołanie w rozpoznawanej sprawie. Ponadto uznanie, iż wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku bowiem wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo (vide wyrok NSA z 25 kwietnia 2006r., II OSK 714/05; wyrok NSA z 5 marca 2009r., I OSK 453/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując podkreślić należy, że datą wydania decyzji jest data wydania decyzji na piśmie lub data ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W razie wątpliwości co do daty podpisania należy przyjąć, że datą tą jest data umieszczona na decyzji (vide wyrok NSA z 28 lutego 2008r., I OSK 175/07, http://orzeczenia .nsa.gov.pl ). Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 p.p.s.a. również nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Należy wskazać, że istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Skarga ta jest środkiem prawnym zewnętrznym, ponieważ przenosi ona sprawę z administracyjnego toku instancji na forum niezawisłego i niezależnego od administracji publicznej sądu. Prawo do wniesienia skargi na bezczynność, co do zasady, jest uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] sierpnia 2009 r. Skarga na bezczynność tego organu została złożona w dniu 20 sierpnia 2009 r. (data stempla pocztowego). Dlatego też za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy procesowej polegający na braku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. Postanowienie takie niewątpliwie należałoby wydać gdyby organ administracji wydał przedmiotową decyzję na skutek skargi na bezczynność. Tak się jednak nie stało, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność. Wobec tego należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o potrzebie zastosowania w tej sprawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.