II SA/Ke 623/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi R.A. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany cen za zbiorowe odprowadzanie ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz R.A. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska zatwierdziła taryfę za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy – na podstawie kalkulacji kosztów przedstawionych przez Samorządowy Zakład Wodociągów i Gospodarki Komunalnej w C. Ustalona taryfa netto wyniosła 4,50 zł/m3 + 7 % VAT (§ 3 uchwały). Uchwała ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2009r. (§ 8). Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w C., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm.), zatwierdziła zmianę ceny netto za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy C., ustalając ją w wysokości 5,51 zł + 7 % VAT. Jednocześnie w § 4 uchwały zaznaczono, iż traci moc § 3 wymienionej na wstępie uchwały z dnia 13 listopada 2008r. W uzasadnieniu wskazano, iż przy kalkulacji taryfy przyjętej przez Radę Miejską w C. oparto się na taryfie obowiązującej na terenie O. w okresie sporządzenia kalkulacji. Ścieki z miejskiego kolektora odprowadzane są bowiem do oczyszczalni ścieków w O., która obciąża Samorządowy Zakład Wodociągów i Gospodarki Komunalnej w C. za przyjęte ścieki. Uchwałą nr [...], podjętą w marcu 2009r., Rada Miejska zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na okres od 1 maja 2009r. do 30 kwietnia 2010r., podwyższając nowe taryfy o 0,43 zł/m3. Natomiast uprzednio zatwierdzona taryfa obowiązująca na ternie gminy C. nie przewidywała podwyżki za zrzut ścieków do oczyszczalni. Ponadto Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w B. zarządzeniem nr 1/2009 z dnia 15 kwietnia 2009r. podwyższył cenę przesyłu ścieków przez Gminę B. o 0,32 zł, która obowiązywać ma od 1 maja 2009r. Wskazano również, iż Samorządowy Zakład Wodociągów i Gospodarki Komunalnej w C., sporządzając taryfy na rok 2009, zakładał podwyżkę cen energii elektrycznej o 10%. Tymczasem aktualne ceny wzrosły o 38%, co wpływa na wzrost kosztów utrzymania 4 przepompowni ścieków Zakładu o 0,26 zł/m3. Ze względu na powyższe należy wprowadzić podwyżkę taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków o 1,01 zł/ m3. Taryfa zatwierdzona w dniu 13 listopada 2008r. nie pokrywałaby bowiem kosztów odprowadzenia ścieków do oczyszczalni i naraziłaby Zakład na straty. W dniu 20 lipca 2009r. mieszkańcy C., wśród nich R. A., wezwali Radę Miejską w C. do uchylenia w/w uchwały z dnia [...] – z uwagi na naruszenie art. 20 ust. 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Pismem z dnia 15 września 2009r. Rada Miejska w C. udzieliła mieszkańcom C. odpowiedzi, iż nie wyraża zgody na uchylenie zakwestionowanej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 30 kwietnia 2009r. wniósł R. A., domagając się stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżący zwrócił uwagę, iż taryfa za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy C. została podniesiona dwa razy w przeciągu roku, co narusza art. 20 ust. 1 i 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Ponadto, wobec ustalenia ceny netto za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy C., w wysokości 5,51 zł + 7 % VAT nie sposób określić za jaką jednostkę miary objętości ścieków obowiązuje przedmiotowa cena. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie, wskazując iż uchwała w sprawie zatwierdzenia zmiany ceny za zbiorowe odprowadzanie ścieków nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. W związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślono także, iż przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie nadzorcze nie dało podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu – Rady Miejskiej, podczas gdy winno być skierowane do Burmistrza C. jako organu reprezentującego Gminę. Organ podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, iż uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy cen i opłat stanowi wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami – jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób nie podporządkowanymi jej funkcjonalnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007r., IV SA/Wa 1117/06, LEX nr 418149). Takie zaś oddziaływanie wyklucza decyzyjną równorzędność tych podmiotów wobec rady gminy w tym zakresie i nosi wszelkie cechy administracji publicznej. Na wskazany charakter uchwały nie ma zarazem wpływu okoliczność, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może funkcjonować w formie prawnej zależnej od rady gminy. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty gminy. Tym samym, uchwała rady gminy dotycząca taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi regulację w sprawie z zakresu administracji publicznej. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż podstawę prawną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący wyczerpał tryb wskazany w cyt. przepisach. R. A. skierował bowiem w dniu 20 lipca 2009r. do Rady Miejskiej w C. wezwanie do uchylenia zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały z dnia 30 kwietnia 2009r. Bezzasadne są przy tym argumenty organu, iż przedmiotowe pismo winno być skierowane do Burmistrza C. Skoro bowiem uchwała została podjęta przez Radę Miejską w C., to również wezwanie winno być skierowane do tego podmiotu. Na przedmiotowe pismo Rada Miejska w C. udzieliła skarżącemu odpowiedzi odmownej z dnia 15 września 2009r. Jednocześnie organ nie zakwestionował okoliczności, iż R. A. jest mieszkańcem gminy C. – a więc podwyżka taryfy za odprowadzanie ścieków narusza jego interes prawny jako członka wspólnoty gminy – zgodnie z cyt. powyżej art. 3 ust. 1 ustawy. Z tego też względu legitymacja strony do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę jest bezsporna. W tym miejscu wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy (gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 przepis art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Mając na uwadze, iż odpowiedź Rady Miejskiej w C. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pochodzi z dnia 15 września 2009r., a skarga do tut. Sądu została wysłana w dniu 26 września 2009r. stwierdzić trzeba, iż na gruncie niniejszej sprawy zakwestionowana uchwała została zaskarżona w ustawowym 30 – dniowym terminie. Skoro zostały spełnione wszystkie niezbędne warunki formalne Sąd mógł przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały – pod kątem zgodności z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Podstawową kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy do kompetencji Rady Miejskiej w C. należało uprawnienie do zmiany taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków (ustalonej uchwałą z dnia [...]) uchwałą z dnia 30 kwietnia 2009r. i czy ewentualną podstawę do podjęcia tego aktu mógł stanowić art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wobec treści § 3 uchwały z dnia [...] – o utracie mocy taryfy ustalonej poprzednią uchwałą – nie może bowiem budzić wątpliwości, iż podjęta uchwała o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków jest de facto uchwałą o zmianie taryfy ustalonej uchwałą z dnia [...]. Pomimo bowiem, iż w pierwszej z podjętych uchwał nie określono czasu obowiązywania ustalonej taryfy, to okres ten – mianowicie 1 rok – wynika z treści art. 24 ust. 2 i 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 10 cyt. ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie, a następnie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Natomiast art. 20 ust. 1 stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok, co znajduje odzwierciedlenie w dyspozycji art. 24 ust. 10, zgodnie z którym taryfy obowiązują przez 1 rok – z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż na gruncie niniejszej sprawy nie występują wyjątki, o jakich mowa w art. 24 ust. 5a, 5b i 9a. Podkreślenia wymaga, iż regulacje art. 24 ustawy mają, zgodnie z intencją ustawodawcy, chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczność, iż sposób wyrażania stanowiska przez radę gminy został ściśle uregulowany przez prawo, stwierdzić trzeba, iż do kompetencji tego organu należy wyłącznie wypowiedzenie się w kwestii zatwierdzenia przedstawionych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Treść cyt. przepisów prowadzi do wniosku, iż rada gminy posiada jedynie pośredni wpływ na wysokość cen i opłat za doprowadzenie wody oraz odprowadzenie ścieków. Powołana ustawa, stanowiąca szczegółową i wyczerpującą regulację przedmiotowej kwestii, ogranicza rolę rady gminy jedynie do weryfikacji i zatwierdzenia taryf cen oraz stawek opłat za w/w usługi – przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Tym samym rada gminy nie może kształtować treści ustalonej już na dany rok taryfy poprzez wprowadzenie korekt (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2006r., sygn. akt: II SA/Wr 488/09, NZS 2007/1/13). Natomiast kwestią odrębną jest możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o dopłatach dla określonych grup taryfowych (art. 24 ust. 6 cytowanej ustawy), z którą nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Przedstawione stanowisko pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, która sprowadza się do tego, iż wydając akt normatywny organ samorządu terytorialnego musi działać w ramach upoważnienia ustawowego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Podkreślić trzeba, iż upoważnienie takie nie może być dorozumiane (zakaz domniemania kompetencji). Skoro zatem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków upoważnia radę gminy jedynie do zatwierdzenia przedstawionych taryf (art. 24 ust. 1), które mają obowiązywać 1 rok (art. 24 ust. 10), to zgodnie z przytoczoną zasadą praworządności brak podstaw do przyjęcia, iż organ gminy jest uprawniony do wydania uchwały o zmianie tak ustalonych taryf. Tym samym – wobec braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały – błędnie powołano w jej treści przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy stanowienie w innych sprawach niż wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1 – 14a, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 24 ustawy do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3), a wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Tymczasem dokumentacja nadesłana przez organ w niniejszej sprawie, oprócz wymienionych na wstępie uchwał – pierwotnej i zmieniającej – obejmuje jedynie szczegółową kalkulację ceny 4,50 zł/m3 (k. 15 – 23), dotyczącą pierwszej z wymienionych uchwał – z dnia 13 listopada 2008r. (k. 14). Brak jednakże takiego dokumentu w odniesieniu do zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały z dnia 30 kwietnia 2009r. o podwyższeniu dotychczasowej taryfy na 5,51 zł + 7 % VAT (k. 24), gdzie zasadnicze powody zmiany taryfy zostały podane jedynie w uzasadnieniu tej uchwały. Odnosząc się do powoływanych w odpowiedzi na skargę przyczyn, jakie legły u podstaw podwyżki taryfy (wzrost opłaty za zrzut ścieków do oczyszczalni, opłaty przesyłowej, wzrost cen energii elektrycznej) godzi się wskazać organowi, iż zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006r. nr 127, poz. 886 ze zm.) w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf zamieszcza się informacje dotyczące zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf. Jak wynika z § 6 cyt. rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania – w tym m. in. koszty zakupionej przez siebie wody oraz wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu. Z kolei przepis § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, iż w/w koszty planuje się m. in. na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Tym samym ewentualne – przyszłe zmiany kosztów odprowadzania ścieków winny być uwzględnione w kalkulacji i wysokości taryf zaproponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na dany rok. Niedopuszczalna jest natomiast korekta błędnie dokonanej prognozy kosztów poprzez podjęcie przez radę gminy – w trakcie obowiązywania ustalonej taryfy – uchwały o jej zmianie. Przenosząc powyższe rozwiązania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podjęcie przez Radę Miejską w C., na podstawie art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały o zmianie wcześniej zatwierdzonej taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi niewątpliwie istotne naruszenie tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku możliwości określenia za jaką jednostkę miary objętości ścieków obowiązuje zakwestionowana taryfa, wskazać należy, iż zarzut ten jest nietrafny. Jak wynika bowiem z definicji legalnej ceny za odprowadzone ścieki, zamieszczonej w § 2 pkt 10 cyt. rozporządzenia, jest to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, do ceny tej dolicza się podatek od towarów i usług. Z powołanego przepisu wynika zatem, iż dla określenia ceny za odprowadzane ścieki wystarczające jest jedynie powołanie jednostek pieniężnych, w jakich jest wyrażona, nie zaś – jak chce tego skarżący – miary objętości. Ta ostatnia (1 m3) wynika bowiem z cyt. § 2 pkt 10. Mając na uwadze powyższe, jak również okoliczność, iż nie minął okres 1 roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 i art. 152 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 ustawy p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.)