II GSK 342/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 390/09 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjna Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 390/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2009 r. o nr [...] w sprawie skargi E. G. w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów obu instancji, że E. G. uchybił 7-dniowemu terminowi prawa materialnego (niepodlegającego przywróceniu) do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przyjął, że termin ten nie ma zastosowania, skoro nie został wymieniony w § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, wprost zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Unormowanie § 9 ust. 1 nie obejmuje sytuacji, w której producent rolny nie dotrzymał wykonania terminu określonego w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Wstrzymanie płatności z § 9 ust. 1 jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Ten rygor sprowadza się do pozbawienia producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego, prawa do kontynuowania tej pomocy w czwartym i piątym roku. Przesłanki zastosowania wstrzymania wprowadzone zostały przepisami szczególnymi. Przesłanki zastosowania tego rygoru nie mogą być wykładane przez organ ponad ściśle treść § 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Stanowisko organów błędnie prowadzi do wstrzymania jedynie z uwagi na niezachowanie przez producenta terminu określonego w § 8 ust. 2. Pomija fakt, że niezachowanie terminu nie jest jeszcze przesłanką wstrzymania płatności z § 9 ust. 1, gdyż przepis ten nie odwołuje się do § 8 ust. 2. Sąd przyjął, że w toku postępowania organ powinien ocenić pozostałe wymogi kontynuowania wnioskowanej pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Powyższe oznaczało naruszenie prawa w stopniu istotnym i dlatego skarga została uwzględniona. W skardze kasacyjnej Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., przez dokonanie błędnej wykładni. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że wstrzymanie płatności dla gospodarstw niskotowarowych w czwartym i piątym roku jej wypłaty nie następuje, jeśli producent rolny nie dotrzymał wyłącznie siedmiodniowego terminu do złożenia kierownikowi biura powiatowego agencji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. Chodzi o to, że § 9 ust. 1 nie obejmuje zakresem sytuacji określonej w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Wskazano, że z treści ust. 2 § 8 rozporządzenia wynika, że "oświadczenie", o którym mowa w ust. 1 pkt 2 składa się na formularzu udostępnionym przez agencję w terminie siedmiu dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Podkreślono, że powołany § 8 ust. 2 rozporządzenia określa formę i termin złożenia przedmiotowego oświadczenia. Skutki niedotrzymania tych warunków określone zostały w § 9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym płatność podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeśli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 z zastrzeżeniem ust. 2. Ten zaś stanowi, iż płatność może być wypłacona wówczas, gdy realizacja przedsięwzięcia była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z okoliczności, wymienionej w pkt 1 do 4 tego ustępu. Wskazano, że w przypadku zaistnienia okoliczności pkt 1-4 rozporządzenia, producent rolny zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 2 składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności – ust. 3. Wobec regulacji zawartych w powołanych przepisach rozporządzenia brak było podstaw do twierdzenia, że § 9 ust. 1 rozporządzenia nie obejmuje przedmiotowym zakresem sytuacji określonej w § 8 ust. 1 pkt 2. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia i w rezultacie rozstrzygnął, że niewykonanie obowiązku terminowego złożenia oświadczenia, o którym mowa a § 8 ust. 1 pkt 2, a którego formę i termin złożenia wskazuje ust. 2 rozporządzenia, nie jest przesłanką do zastosowania sankcji z § 9 ust. 1 rozporządzenia. E. G. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Skarżąca powołując naruszenie prawa materialnego, zarzut sprowadziła do dokonania błędnej wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.). Chodzi o wadliwe uznanie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty nie następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzymał wyłącznie siedmiodniowego terminu do złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. Unormowanie § 9 ust. 1 nie obejmuje przedmiotowym zakresem sytuacji określonej w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony. Trafnie skarżący podniósł, że Sąd I instancji dokonując wykładni przepisu § 9 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia wadliwie uznał, że unormowanie § 9 ust. 1 nie obejmuje przedmiotowym zakresem sytuacji, o której mowa w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. A to oznacza, że niedotrzymanie siedmiodniowego terminu do złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa nie stanowi przesłanki do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do wypłaty płatności z tytułu wsparcia gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku realizacji planu, określone w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, skoro został naruszony § 8 ust. 2. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie sześciu miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie siedmiu dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Powołany wyżej ust. 2 określa zatem formę i termin złożenia powyższego oświadczenia i wymaga oddzielnego omówienia. Skutki niedotrzymania wyżej wymienionych warunków określone zostały w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego brzmieniem płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. O ile jest mowa o ust. 2 w § 9 ust. 1 rozporządzenia, to chodzi o § 9 tego rozporządzenia, a nie § 8 ust. 2. W § 9 ust. 2 określono, że płatność może być wypłacona wówczas, gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; wystąpienie klęski żywiołowej; zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. W przypadku gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie okoliczności, o których mowa wyżej, zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności a co wynika z ust. 3 tego przepisu. W świetle regulacji zawartych w powołanych przepisach omawianego rozporządzenia, brak jest podstaw do ustalenia poczynionego przez Sąd I instancji, że unormowanie § 9 ust. 1 nie obejmuje przedmiotowym zakresem sytuacji określonej w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia i w rezultacie rozstrzygnął, że niewykonanie obowiązku terminowego złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, a którego formę i termin wskazuje ust. 2, nie jest przesłanką do zastosowania sankcji z § 9 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe dowodzi, że Sąd I instancji błędnie przyjął, jak to słusznie wywiodła skarga kasacyjna, naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia. Jak już wyżej zaznaczono, wskazany w § 8 ust. 2 termin siedmiu dni wymaga oddzielnego omówienia. Sąd I instancji nie wypowiedział się w tej sprawie, a wynika to z oceny braku zastosowania tej regulacji w stanie faktycznym sprawy. Skarga kasacyjna tej kwestii też nie podnosi i nie omawia, ale to wynika z założenia przyjętego przez organy. Zagadnienie to wiąże się z oceną rodzaju tego terminu. Organy przyjęły, że jest to termin prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, dlatego wstrzymano płatność. Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podziela i przyjmuje, że jest to termin procesowy i w związku z tym ma do niego zastosowanie art. 58 i 59 k.p.a. Stanowisko to zostało już zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 81/10 oraz z dnia 2 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 289/10, a obecny skład w pełni je podziela. Z uwagi na to, że wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia w powyższym zakresie odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.