II SA/Bd 660/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku M. S.- W., T. W.-B., O. S., M. S. i T. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Tom [...] karta [...] jako własność J. i L. W. (rodziców wnioskodawców) -na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 Kpa oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak: [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W dniu [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku ww. osób o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych decyzję (znak: [...]) utrzymującą w mocy ww. decyzję z [...] stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wskutek rozpoznania skargi M. S.-W. na powyższą decyzję, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa, albowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, został rozpatrzony przez organ odwoławczy w składzie, w którym dwukrotnie zasiadł członek Kolegium J. K.. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, bez badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] maja 2009 r., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia i rozważania: Na podstawie wpisu w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ustalono, że przeszła ona na własność Państwa na podstawie przepisu art. 9, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. Przedmiotowa nieruchomość jako mienie opuszczone, od 1945 r. aż do dnia przejścia jej prawa własności na Skarb Państwa znajdowała się we władaniu Państwa. Gruntem tym zarządzał Powiatowy Urząd Ziemski, oraz Powiatowy Zarząd Rolnictwa, a następnie, po 13 latach władania nią przez instytucje państwowe, prawo własności przeszło na Skarb Państwa, na podstawie ww. ustawy oraz decyzji administracyjnej. W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutem wnioskodawcy, iż gruntami tymi władali spadkobiercy L. W., bowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające fakt rzeczywistego władania przedmiotową nieruchomością w latach 1945 -1959 przez wyżej wymienione instytucje państwowe. O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa zgodnie z przepisem art. 9 pkt 3 ww ustawy, orzekał terenowy organ administracji o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. W rozpatrywanej sprawie wymagane orzeczenie wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r., które co prawda fizycznie nie zachowało się w aktach sprawy i pomimo ponowionych poszukiwań w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, Archiwum Państwowym i Wydziale Ksiąg Wieczystych nie udało się go odnaleźć, to jednak zarzut wnioskodawcy, że gospodarstwo zostało przejęte bez podstawy prawnej, ponieważ orzeczenie obecnie nie istnieje, jest bezzasadny. O tym, że dokument taki Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydało i decyzja fizycznie istniała, świadczy fakt dokonania na jej podstawie wpisu przez Sąd w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa oraz wskazuje na to pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej do Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. z prośbą o wpis. Kolegium stwierdziło, iż nie można zgodzić się z zarzutami podniesionymi przez pełnomocnika wnioskodawców, że w 1957 roku nieruchomość była we władaniu właścicieli, oraz że w 1959 roku nie było podstawy prawnej do wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, ponieważ córka P. W. złożyła wniosek do Sądu Powiatowego Wydz. Hipoteczny w [...], z dnia [...] czerwca 1957 roku, z prośbą, o wpisanie do księgi wieczystej tom [...] k. spadkobierców L. W., jako właścicieli ww. nieruchomości. Sąd bowiem nie uwzględnił wniosku Pani T. W. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca powołała się na naruszenie przez organ podstawowych zasad proceduralnych, poprzez wydanie orzeczenia bez oceny materiału dowodowego, a w szczególności poprzez brak poddania ocenie orzeczenia, które powinno być podstawą wpisu do księgi wieczystej. W ocenie skarżącej brak jest przesłanek do stwierdzenia, że orzeczenie to w ogóle istniało, skoro nie ma go w żadnych zbiorach, nie ma numeru tego orzeczenia i nie wiadomo czy była podstawa prawna do jego wydania, czy było prawomocne i jakie były strony postępowania. Strona wywodziła też, że skoro spadkobiercy właścicieli omawianej nieruchomości, w czerwcu 1957 r. wnieśli do Sądu o ich wpisanie w księdze wieczystej jako właścicieli nieruchomości, to oznacza to, że nieruchomość była w ich władaniu, a tym samym artykuł 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie mógł stanowić podstawy do wpisu jako właściciela Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sąd przy tym nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i wnioskami. Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe kryteria należy stwierdzić, iż kwestionowana decyzja, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 157 ust 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przepisem pozwalającym na ustalenie, jaki organ będzie organem wyższego stopnia w stosunku do tego, który wydał decyzję, jest art. 17 k.p.a. W niniejszej sprawie ustalenie organu wyższego stopnia nastręczać może trudności, ze względu na to, iż decyzja administracyjna, której stwierdzenia nieważności dotyczy niniejsze postępowania i której istnienie kwestionuje strona skarżąca, została wydana przez nieistniejący już organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. W dodatku w prawie materialnym przestał istnieć ten rodzaj spraw, których dotyczyła decyzja objęta niniejszym postępowaniem. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98 (OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293) właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Jak wynika z dokonanych przez organ administracji ustaleń omawiana decyzja, została wydana na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71) i stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej nieruchomości Skarbu Państwa jako właściciela gruntu. Powołany przepis stanowił, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej. Podnieść należy, że w dacie wszczęcia niniejszego postępowania nie obowiązywał już wspomniany wyżej art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem został on uchylony ustawą z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464) w związku ze skreśleniem z dniem 1 stycznia 1992 r. rozdziałów pierwszego i drugiego ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Ponadto zauważyć trzeba, że w związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., na mocy art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) orzekanie o sprawach przejęcia nieruchomości rolnych na rzecz Państwa na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 10, poz. 56) - należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - przeszło do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) rejonowymi organami administracji rządowej ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych. Jak wcześniej podniesiono art. 9 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który stanowił podstawę przedmiotowej decyzji nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 1992r., ze wskazaną datą przestała więc istnieć podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach. W reformujących administrację publiczną - ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) i ustawie z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność państwa w omawianym trybie i taki stan prawny istnieje nadal. W ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej. Decyzje w tym przedmiocie, od nowelizacji ustawy w 1992 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280), z dniem 21 sierpnia 1992 r. przekazane zostały do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych, do której należy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w tym także nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. Skoro w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości rolnej przez Państwo właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, podjętych wcześniej na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, należy poszukiwać poprzez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest jej Prezes, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest - stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W świetle powyższego, podnieść należy, iż rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niniejszej sprawy skutkowało tym, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, przez co dotknięte są one z mocy art.156 § 1 pkt 1 wadą nieważności. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż organ administracji prowadząc na żądanie strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest zwolniony od przeprowadzenia kontroli decyzji, w pełnym zakresie, pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w sprawie, w której wszczęto postępowanie W niniejszej sprawie organ administracji, takiej kontroli nie przeprowadził, gdyż, omawiane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie zachowało się w aktach sprawy i pomimo poszukiwań w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, Archiwum Państwowym i Wydziale Ksiąg Wieczystych nie udało się go odnaleźć. Wskazać w tym miejscu należy, iż w sytuacji braku akt dotyczących kwestionowanego postępowania, w szczególności braku decyzji administracyjnej, organ właściwy w sprawie winien skorzystać z instytucji odtworzenia akt. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, tj. art. 716-729 k.p.c. (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944, wyrok NSA z 6 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 921/05 LEX 275485 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006r., sygn. akt. I SA/Wa 75/06, Lex 219245). Prowadząc postępowanie nadzorcze organ właściwy w sprawie – tj. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien podjąć działania zmierzające do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy administracyjnej, w szczególności kwestionowanego orzeczenia. Brak takich działań stanowić może bowiem istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na dalsze rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.