II SA/Kr 1459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.P. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.P. i K.P. kwotę 774 zł ( siedemset siedemdziesiąt cztery złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] października 2003r. znak: [...] na wniosek A. i K.P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa budynku warsztatowego obsługi samochodów (diagnostyka, serwis bez blacharstwa i lakiernictwa) wraz z parkingiem na około 20 samochodów i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, 2, 3, pb 4, 5, 6, 7 , 8 obr. [...]przy ul. [...] w O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2005r. znak: [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta O. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, art. 157 § 1 i 2 kpa, art. 158 § 1 i 2 kpa, art. 42 ust. 1, art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1997r. Nr 15, poz. 139) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), stwierdziło nieważność w/w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta O. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta O. w decyzji wzizt powołał się na zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisem § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu w rejonie dworca [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 29.10.1997r. Ponadto wskazał na pozytywne dla przedsięwzięcia wnioski sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonej przez Przedsiębiorstwo Innowacyjno-Wdrożeniowe Ochrony Środowiska [...] w B. . Jednakże zdaniem Kolegium działki nr 1, 2, 3 , pb 4 , 5, 6 , 7, 8 obr. B. stanowiące teren projektowanej inwestycji są zlokalizowane w terenie oznaczonym [...] przeznaczonym na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach. Odnośnie ulicy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu w rejonie dworca preferuje zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach. Tymczasem inwestorzy planują wybudowanie odrębnego budynku sygn. akt II SA/Kr 1459/09 mieszkalnego i odrębnego budynku usługowego na opisanym terenie. Jest to sprzeczne w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym zapisem planu, co zgodnie z treścią art. 46a ustawy czyni decyzję wzizt nieważną. Kolegium, dokonując podsumowania zgodności z prawem badanej decyzji ostatecznej stwierdziło, iż została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stopień rażącego naruszenia przepisów jest oczywisty i wynika z porównania zapisów ustawy i wyrzeczenia badanej decyzji ostatecznej. W przepisie art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym znajduje się wyrażona jednoznacznie klauzula nieważności dla decyzji wzizt sprzecznych z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu z uwagi na fakt, iż osoby, które złożyły wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie miały i nie mogły uzyskać przymiotu strony tego postępowania. A. i K. P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2003r. We wniosku zarzucili, iż Kolegium zignorowało dwie sprawy - po pierwsze warunki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji (przesłanki pozytywne) oraz treść normy prawnej planu miejscowego stanowiącego podstawę decyzji wzizt. Skarżący przeprowadzili wywód na temat instytucji rażącego naruszenia prawa, przy czym wskazali, iż odnosi się to także do przesłanki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Za niewystarczające uznali wobec tego uzasadnienie decyzji podkreślając, iż samo cytowanie przepisu przeczy istocie postępowania wyjaśniającego. Skarżący wskazali, iż zapis planu miejscowego brzmiący "preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach" nie przemawia za tym, iż dopuszczenie do powstania stacji kontroli pojazdów na tym terenie jest sprzeczne w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym zapisem planu, co zgodnie z art. 46 ustawy czyni decyzję wzizt nieważną", jak wskazało Kolegium. Skarżący wskazali również, iż norma planu miejscowego jest normą uznaniową, podobnie jak uznaniowym przepisem jest "rażące naruszenie prawa". Skarżący podkreślili, iż jeżeli w planie miejscowym jakiś typ zabudowy jest wskazany jako "preferowany" to nie oznacza, iż ten rodzaj sygn. akt II SA/Kr 1459/09 zabudowy jest nakazany i jedynie obowiązujący. Dlatego też nie może być mowy o sprzeczności decyzji wzizt z zapisami planu, a co za tym idzie - z jej nieważnością, a Kolegium rażąco naruszyło prawo poprzez przekroczenie dopuszczalnych i wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7, art. 158 § 1 kpa, utrzymało w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 § 1 kpa wadami. Kolegium podkreśliło, że w trakcie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Kolegium dokonało dokładnej analizy decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2003r., w szczególności pod kątem sprzeczności zapisów decyzji wzizt z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym obszarze w dacie wydawania decyzji. W opinii Kolegium omawiana decyzja Prezydenta Miasta O. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a zatem stwierdzenie jej nieważności było w pełni uzasadnione. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na zasadzie natomiast art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania omawianej decyzji organu l instancji) decyzja wzizt jest nieważna, jeżeli: 1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub 2) nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w kpa (ust. 2 cyt. przepisu). Jak wynika więc ze wskazanych regulacji prawnych - organ administracji publicznej orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa nie działa w ramach uznania administracyjnego, gdyż żadna norma sygn. akt II SA/Kr 1459/09 prawa nie daje mu w tym zakresie upoważnienia do działania w ramach tej instytucji. Tym samym zarzuty skarżących dotyczące przekroczenia ustawowych granic uznania administracyjnego oraz wymogów, jakie winny być spełnione przy orzekaniu w ramach tej instytucji - nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium wskazało, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu znajdowała się na terenie jednostki oznaczonej symbolem [...] - "Teren przeznaczony na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach (...) Od strony ulicy O. preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach (...). Nowe budynki przy ul. O. , w lukach istniejącej zabudowy powinny mieć 2 kondygnacje, ale dopuszcza się 3 kondygnacje z działkami do 500m2". W opinii Kolegium - wskazane sformułowanie planu miejscowego wyklucza możliwość lokalizacji na przedmiotowym terenie budynku usługowego wolnostojącego. Wyraźnie bowiem zarówno teren oznaczony symbolem [...], jak też szczegółowy zapis w odniesieniu do ulicy O. - wskazują, iż przeznaczenie terenów to przeznaczenie pod budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne z jedynie dopuszczalną funkcją usługową lokalizowaną w parterach budynków mieszkalnych. Sformułowanie "preferuje się" bynajmniej nie oznacza, iż dopuszczalny jest każdy rodzaj zabudowy na omawianym terenie, na co wskazują skarżący. Sformułowanie to - w opinii Kolegium - wskazuje, iż dopuszczalne w zakresie nowej zabudowy są na tym terenie inwestycje posiadające wskazane cechy, lecz także pewne odrębności od cech zabudowy określonych jednoznacznie w przepisach, ale w ramach tej zabudowy - czyli: zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach, zlokalizowane w lukach istniejącej zabudowy o 2 kondygnacjach lub 3 kondygnacjach z działkami do 500m2. Planowana inwestycja nie spełnia ani jednej ze wskazanych cech zabudowy dopuszczalnej wskazanymi przepisami prawa miejscowego, co za tym idzie - w opinii Kolegium - nie jest inwestycją dopuszczalną na tym terenie w świetle obowiązującego w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania o terenu planu miejscowego. Decyzja o ustaleniu wzizt jest zatem w ocenie Kolegium sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej wydawania, co powoduje, iż w świetle art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest nieważna, a jako taka podlega stwierdzeniu sygn. akt II SA/Kr 1459/09 nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.P. i K.P. , zarzucając przekroczenie uprawnień do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podniesiono argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1213/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.P. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r. WSA w Krakowie stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności był przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa, czyli okoliczność, że decyzja z dnia [...] października 2003r. znak:[...] Prezydenta Miasta O. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Odnośnie przedmiotowej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. za przepis dający podstawę do stwierdzenia nieważności przyjęło art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta O. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza akt postępowania w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] października 2003r. Prezydenta Miasta O. wskazuje, że decyzja ta jest nieważna, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie występuje rażąca sprzeczność przedmiotowej decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym naruszając przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Sąd wskazał, że z przepisów art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, sygn. akt II SA/Kr 1459/09 że przedsięwzięcie inwestycyjne objęte decyzją Prezydenta Miasta O. musi być zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja, której dotyczy przedmiotowa decyzja Prezydenta usytuowana jest w obszarze oznaczonym w planie symbolami [...], który został określony w planie zagospodarowania przestrzennego jako "teren przeznaczony na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach". Dla rejonu ulicy O. plan stanowił, że "preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne", a funkcja usługowa została dopuszczona w formie "lokali usługowych w parterach". Tymczasem Prezydent Miasta O. w decyzji z dnia [...] października 2003r. pozytywnie ocenił na opisanym terenie inwestycję w postaci wybudowania odrębnego budynku mieszkalnego i odrębnego budynku usługowego. Sąd w całości podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż planowana inwestycja jest sprzeczna w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym zapisem planu o przeznaczeniu terenu, a tym samym przesądza o tym, że decyzja z dnia [...] października 2003r. została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący A.P. i K.P. , zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 2, art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nieuwzględnienie w sprawie, mimo iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2003r. Prezydenta Miasta O. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza te przepisy ograniczając zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności skarżących. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię oraz nieuwzględnienie w sprawie norm dotyczących przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza przesłanek wynikających z art. 1 tej ustawy odnoszących się do interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia uchwały z dnia 29 października 1997r. nr [...] Rady Miejskiej w O. zawierającej miejscowy plan zagospodarowania sygn. akt II SA/Kr 1459/09 przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją, obręb B. . , poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § [...] planu w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem [...] wyklucza możliwość budowy samodzielnego budynku usługowego spełniającego ustalone w planie kryteria (ilość kondygnacji), oraz poprzez nieuwzględnienie wszystkich postanowień tej uchwały, a zwłaszcza jej części ogólnej i treści § [...] planu, zgodnie z którym podstawowym przeznaczeniem terenów objętych inwestycją są równorzędne cele mieszkaniowe i usługowe. Ponadto skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa polegające na 1) nieuwzględnieniu w sprawie obszaru nieruchomości, na której znajdować się miała planowana inwestycja, który to obszar warunkuje możliwość zabudowy; nieuwzględnieniu charakteru i rodzaju zabudowy nieruchomości sąsiednich; nieuwzględnieniu całości przepisów uchwały z dnia 29 października nr [...] Rady Miejskiej w O. , a zwłaszcza § [...] tej uchwały; 2) pominięciu ujawnionych w sprawie okoliczności dotyczących ustalenia zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego; przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w odniesieniu do decyzji z dnia [...] października 2003r. Prezydenta Miasta O. , a nie zachodzą one w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 134 ppsa poprzez nieuwzględnienie naruszenia powołanych przepisów Konstytucji RP oraz przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005r. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu przez Sąd, że sprzeczność decyzji z przepisami prawa jest wystarczającą okolicznością do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu oraz przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2003r. znak [...], a nie zachodzą one w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. sygn. akt II SA/Kr 1459/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2009r. sygn. akt II OSK 1343/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2008r., przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A.P. i K.P. kwotę 370 tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania -zwłaszcza art. 141 § 4 ppsa. NSA podkreślił, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, umożliwiając stronom postępowania, a w przypadku zaskarżenia wyroku Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, kontrolę tego czy Sąd pierwszej instancji orzekał w zgodzie z obowiązującym prawem i nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. interpretację przepisów prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy i tego w ocenie NSA zabrakło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Co prawda Sąd pierwszej instancji przywołał przepisy, które jego zdaniem dawały podstawę do podjęcia kwestionowanego wyroku, ale nie dokonał, a przynajmniej nie uwidocznił, koniecznej operacji logicznej, którą przeprowadził, stosując określone normy prawa w rozstrzyganej sprawie. Sam fakt stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym ustaleniem planu, bez przeprowadzenia owej operacji logicznej, to zdecydowanie za mało, aby uznać, że możliwa jest kontrola zaskarżonego wyroku i nie zmienia tej oceny zasadny wywód Sądu pierwszej instancji co do skutków rażącego naruszenia prawa. Rzecz w tym, aby te rozważania przenieść na grunt rozpatrywanej sprawy. Czyniąc to trzeba mieć na uwadze konieczną precyzję w przywoływaniu ustaleń planu (w zaskarżonym wyroku tej precyzji zabrakło) i konieczność wykazania, postulowanej zresztą, wyraźnej i oczywistej sprzeczności treści przedmiotowej decyzji z treścią ustaleń planu, z jednoczesnym uzasadnieniem kwestii jednoznaczności treści planu. W ocenie NSA te wady zaskarżonego wyroku przesądziły o zasadności skargi kasacyjnej i spowodowały, że na znaczeniu straciły pozostałe zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje ; Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., 8 sygn. akt II SA/Kr 1459/09 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w kto rej został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Jak wskazano wyżej, w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 185 p.p.s.a. Z uwagi na uchybienia polegające na naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., NSA wskazał na konieczność precyzyjnego przywołania ustaleń planu, oraz konieczność wykazania wyraźnej i oczywistej sprzeczności treści decyzji z treścią ustaleń planu. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Kontroli sądowej podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji w ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717), zatem toczyło się z uwzględnieniem treści art. 85 ust. 1 tej ustawy. Rozpatrzenie wniosku nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Z uwagi na to, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia przesłanek stanowiących podstawy stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścieśniający, na co wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, l tak w wyroku z 29 czerwca 1999 r. IV SA 1889/97 (Lex nr 47887) NSA stwierdził : "Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa, zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu". W sygn. akt II SA/Kr 1459/09 wyroku z dnia 22 września 1999 r. (Lex nr 47894) NSA stwierdził : "Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia w sart. 156 § 1 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny one być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniające". Kontrolując zatem legalność zaskarżonej przez A. i K.P. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało mieć na uwadze treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i powyższe, jednolite stanowisko co do stosowania przez organy przepisu art. 156 § 1 kpa. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu SKO powołało przepis art. 156 § 1 pkt. 7 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Za przepis taki SKO uznało art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. Należy jednak mieć na uwadze, że z dniem 11 lipca 2003 r. przepis ten przestał obowiązywać. Nie mógł więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowić podstawy rozstrzygnięcia - podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji uregulowanej art. 156 § 1 pkt 7 kpa, przepis prawa materialnego przewidujący nieważność z powodu określonych wad decyzji, musi być przepisem obowiązującym w dniu orzekania przez organ administracji o stwierdzeniu nieważności. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2003 r. mogły być zatem tylko przepisy art. 156 § 1 kpa. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w każdym wypadku, w sprawie o stwierdzenie nieważności organ winien z urzędu zbadać, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Nadto, sam fakt powołania przez organ rozstrzygający sprawę niewłaściwego przepisu prawa, nie stanowi wady decydującej o błędnym rozstrzygnięciu, które należałoby wyeliminować z obrotu prawnego, jeżeli tylko z okoliczności sprawy wynika, że istniała podstawa do wydania takiego rozstrzygnięcia w postaci innego, obowiązującego przepisu prawa. Mając na uwadze powyższe, należało zbadać, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z całą pewnością nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt. 1, 3, 4, 5 i 6 kpa. Natomiast pkt. 2 § 1 przepisu, sygn. akt II SA/Kr 1459/09 stanowi, że stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja wydana bez podstawy prawnej, to decyzja, która rzeczywiście podstawy tej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia. Decyzja wydana jest bez podstawy prawnej wówczas, kiedy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. II Zakamycze 2005, uwagi do art. 156 kpa). Stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta O. nie jest wadą tą dotknięta. Istniały bowiem w chwili jej wydania przepisy ustawowe, stanowiące podstawę wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozważeniu, wobec braku podstawy do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt. 7 kpa i wyeliminowaniu innych podstaw stwierdzenia nieważności podlegać musi, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Według drugiego stanowiska rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wreszcie, zgodnie z trzecim, kompromisowym stanowiskiem, za rażące uważa się naruszenie prawa polegające na naruszeniu normatywnego wzorca działania, oraz braku realizacji wartości chronionych prawem. Do tego trzeciego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" wydaje się przychylać orzecznictwo, l tak w wyroku z 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97 (Lex nr 41819) NSA stwierdził, że: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest sygn. akt II SA/Kr 1459/09 jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Z kolei w wyroku z 9 marca 1999 r., V SA 1970/98 (Lex nr 50195) NSA wyraził pogląd, że : "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą każdego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny"(por. M. Jaśkowska. A. Wróbel, op. cit. uwagi do art. 156 kpa). Odnosząc powyższe do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzenia wymagało, czy wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób rażący narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Art. 39 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, zgodnie z powyższymi przepisami zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 39 ust. 1 musi być zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc zaś pod uwagę treść art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. rażąco będzie naruszać prawo decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznie z postanowieniami planu miejscowego. Sprzeczność ta musi być oczywista i jednoznaczna, zaś decyzja ustalająca takie warunki nie może być zaakceptowana z sygn. akt II SA/Kr 1459/09 punktu widzenia praworządności i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Należało zatem, w sposób nie budzący wątpliwości ustalić przeznaczenie terenu, na którym ma być realizowana sporna inwestycja. Ustalając tę okoliczność należy mieć na uwadze zarówno treść przepisów ogólnych Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 29 października 1997 r., jak i jej przepisy szczegółowe, dotyczące terenów oznaczonych na rysunku planu numerami od [...]. Niekwestionowane jest bowiem, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Skoro więc Rada Miejska w O. podjęła wyżej wskazaną uchwałę "w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu w rejonie Dworca , ograniczonego ulicami : [...]", to obowiązujące są wszystkie jej postanowienia, a jej przepisy szczegółowe muszą być interpretowane przy uwzględnieniu treści przepisów ogólnych, określających : przedmiot ustaleń, elementy obowiązujące, elementy zalecane do przestrzegania, zasady obowiązujące w zakresie infrastruktury technicznej i w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, oraz zasady dotyczące ochrony obiektów zabytkowych i ochrony przebiegu ulic o znaczeniu historycznym. Z treści § 3 uchwały wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] jest przeznaczenie na cele mieszkaniowe i usług. Użycie spójnika "i" oznacza, że organ podejmujący przedmiotową uchwałę nie uczynił żadnego z tych dwóch celów nadrzędnym, priorytetowym, czy też szczególnie uprzywilejowanym, lecz że są to cele równorzędne na wskazanych w tym paragrafie terenach. W § [...] uchwały natomiast zawarto zapis, że obowiązującymi elementami są (m.in.): przeznaczenie terenu, oraz ustalenia dotyczące szczegółowych koncepcji zagospodarowania terenów [...]. Z powyższego wynika, że ustalenia dotyczące szczegółowych koncepcji zagospodarowania terenów wymienionych w § 4 należy odczytywać wraz z regulacją dotyczącą przeznaczenia terenów określonych w § 3 na cele równorzędne, mieszkaniowe i usług, jako przeznaczenia podstawowego. Szczegółowa regulacja dotycząca zagospodarowania terenów leżących przy ul. [...], przy której planowana jest sporna inwestycja polega na przyjęciu preferencji dla zwartego budownictwa jednorodzinnego z lokalami usługowymi w parterach. Nadto sygn. akt II SA/Kr 1459/09 przewidziano, że nowe budynki przy ul. [...], w lukach istniejącej zabudowy powinny mieć 2 kondygnacje, ale dopuszcza się też 3 kondygnacje z działkami do 500m2. Z takiej treści postanowień szczegółowych planu wynika, że zapisy dotyczące terenów od strony ulicy [...] wskazują na preferencję zabudowy mieszkaniowej z usługami w parterach, co nie może wyłączać innego rodzaju zabudowy, pod warunkiem, że mieści się on w zakresie przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, oraz pod warunkiem przewidzianej w zapisie ilości kondygnacji. Użycie określenia "preferuje się" nie oznacza nakazu wyłącznie zabudowy mieszkaniowej z usługami w parterach, czy jak to określono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dopuszczalności usług wyłącznie w parterach budynków jednorodzinnych. Nie oznacza też zakazu innego rodzaju zabudowy, pod warunkiem jej zgodności z pozostałymi postanowieniami planu. Należy podkreślić, że autorzy planu nie użyli w żadnym z jego przepisów dotyczących zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem "[...]" określenia, z którego wynikałaby dopuszczalność zabudowy usługowej wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych, lub z którego wynikałby zakaz zabudowy o funkcji usługowej, bez połączenia jej z funkcją mieszkaniową w drugiej lub drugiej i trzeciej kondygnacji. Argumentacja Kolegium dotycząca znaczenia sformułowania: "preferuje się" jest niejasna. Twierdzi bowiem Kolegium, że sformułowanie to oznacza dopuszczalność "pewnych odrębności" od cech zabudowy określonych jednoznacznie w przepisach. Jednak nie wskazuje jednocześnie, co należy rozumieć pod pojęciem ":pewnych odrębności", które zdaniem organu są dopuszczalne. Nie wskazuje również, z których zapisów wyprowadza wniosek o jednoznaczności przepisów planu wskazującej na zakaz takiej zabudowy, dla której ustalono warunki zakwestionowaną decyzją. Błędne jest zdaniem Sądu określenie Kolegium, że usługi należy traktować jako "jedynie dopuszczalną funkcję lokalizowaną w parterach budynków", ponieważ plan zapisu takiego nie zawiera. Z całą pewnością o takiej jednoznaczności przeznaczenia terenu nie przesądza użycie sformułowania "preferuje się". "Preferencja", o której mowa w zapisie dotyczącym terenu [...]" dotyczy nie tylko funkcji ale i zapisu dotyczącego zabudowy "zwartej". Zapis taki nie może oznaczać zakazu budowy budynku, który nie stanowiłby wypełnienia luki w istniejącej już zabudowie. Pojęcie zabudowy "zwartej" nie zostało zresztą przez Kolegium w ogóle zinterpretowane, zatem uniemożliwia pełne odniesienie się do stanowiska przyjmującego zakaz zabudowy wolnostojącej usługowej. Interpretacja sygn. akt II SA/Kr 1459/09 Kolegium skutkuje niezgodnością z zapisem § [...] planu, przewidującego zagospodarowanie terenu [...] poprzez realizację dwóch podstawowych i równorzędnych funkcji: mieszkaniowej i usługowej. Powyższe musi zadecydować uznaniem, że decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2003 r. znak [...] nie narusza w sposób rażący przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko i wyłącznie takie ustalenie, którego nie sposób wywieść z porównania treści powyższej decyzji z zapisami planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 29. 10. 1997 r. pozwoliłoby na przyjęcie, że zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, co musiałoby doprowadzić do wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta O. z obrotu prawnego. Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, z uwagi na wskazane wyżej wady uzasadnienia. Z wyżej wskazanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 ustawy.