II SA/Bd 801/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi B. U. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem w C. przy ul. [...] na działce nr [...] z powodu wystąpienia istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 660/07 oddalił skargę B. U. na wyżej wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podzielając stanowisko organu w kwestii rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestorów oraz, że uzasadnienie nie spełnienia wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r. przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdził istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę polegające na: wykonaniu dodatkowych od strony północno - zachodniej nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym: drzwi zewnętrznych, schodów, zadaszenia oraz wykonaniu utwardzenia terenu ponad wielkość określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W związku z powyższymi ustaleniami organ nadzoru w [...] wydał w dniu [...] r. postanowienie, na mocy którego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem w C. oraz nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie 30 dni od daty doręczenia. B. U. od rozstrzygnięcia organu I instancji wniosła zażalenie, w treści którego wskazała, iż niezrozumiałe są dla niej rozbieżności w postanowieniach organów nadzoru budowlanego odnośnie posadowienia dodatkowych drzwi zewnętrznych dla potrzeb kotłowni od strony północno - zachodniej w odległości 3,15 m od granicy - PINB wskazał odległość 3,25 m, a WINB odległość 3,25 m oraz 3,35 m. Ponadto w ocenie skarżącej nie doszło do naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1, gdyż naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie powoduje żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. W dalszej części zażalenia skarżąca wskazała, iż jej zdaniem warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się od okapów i gzymsów, a nie daszków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy analizując przedłożony materiał dowodowy stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa w zakresie proceduralnym, w szczególności nie dopełnienie przez organ I instancji obowiązku zawiadomienia strony o podjęciu postępowania administracyjnego, nie podanie pełnej podstawy prawnej wydanego postanowienia, tj. w przypadku nakazu opracowania inwentaryzacji - art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nie zostały prawidłowo ustalone strony postępowania administracyjnego, czym również naruszono przepisy kpa. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że zobowiązana samowolnie wykonała istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, a organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do podjęcia w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego, zmierzającego do doprowadzenia rzeczonego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru wyjaśnił ponadto, że zgodnie z przyjętym i ugruntowanym orzecznictwem oraz w nawiązaniu do art. 9 ust. 2 obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, sprawa ewentualnego odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych może być rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla danej inwestycji. A zatem odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych nie może prowadzić do legalizacji samowoli budowlanej lub robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 898/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. nr [...] wskazując, iż podziela stanowisko organu w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego jednak wykazane przez organ odwoławczy błędy proceduralne popełnione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowiły, w ocenie Sądu, przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, bowiem były to błędy, które można było naprawić w postępowaniu odwoławczym. Rozpatrując sprawę ponownie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r., w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem w C. przy ul. [...] na działce [...] w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] r. oraz nałożył na B. U. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia inwentaryzacji wykonanych robót w zakresie zagospodarowania działki nr [...]; z określeniem odległości od granic z sąsiednimi działkami nr [...] ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi, schodów i zadaszenia nad schodami budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem zwróconych w stronę tych działek oraz powierzchni utwardzonych. Zdaniem organu odwoławczego bezsprzeczny jest fakt, że zobowiązana samowolnie wykonała istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, a organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do podjęcia w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego, zmierzającego do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z przyjętym i ugruntowanym orzecznictwem oraz w nawiązaniu do art. 9 ust. 2 obowiązującej ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) sprawa ewentualnego odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych może być rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla danej inwestycji, natomiast nie jest zatem możliwe uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ zwrócił również uwagę, że stwierdzone odstępstwo w przedmiocie przekroczenia powierzchni utwardzonej działki wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, gdzie powierzchnię zieloną określono - 645 m², a nawierzchnie utwardzoną - 12,9 m². (wykonano natomiast utwardzenie - 331 m²), dlatego też wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dn. 31 maja 2004 r., organ nie ma kompetencji do szczegółowego badania procentowych udziałów strefy biologicznej, określonej jednoznacznie w zatwierdzonym projekcie budowlanym, tym bardziej dla nieruchomości nie objętych postępowaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. U. zarzuciła wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z czym postępowanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe, wobec czego wydane postanowienie dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a.. Ponadto zdaniem skarżącej okoliczności przedmiotowej sprawy nie zostały należycie zbadane, skutkiem czego naruszono art. 7 k.p.a., gdyż realizacja ustanowionej w tym artykule zasady prawdy obiektywnej wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, dlatego jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie materiału dowodowego nie w pełni rozpatrzonego. W ocenie skarżącej, stwierdzony stan robót dawał podstawę do oceny, że na datę kontroli przeprowadzonej przez PINB w spornym budynku, roboty te w sensie techniczno - budowlanym zostały zakończone, co przekreślało dopuszczalność wstrzymania takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych było bezprzedmiotowe, a wydane postanowienie o wstrzymaniu robót zbędne i niedopuszczalne. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że organ l instancji wydał postanowienie naruszające przepisy prawa materialnego, a tym samym rozpatrujący odwołanie organ drugoinstancyjny, wobec braku wątpliwości, iż roboty związane z budową przedmiotowego obiektu zostały zakończone w sensie techniczno - budowlanym, zobowiązany był do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, czego nie uczynił. Zdaniem skarżącej przebieg postępowania administracyjnego w omawianej sprawie musi budzić uzasadnione wątpliwości. Skoro bowiem z materiału dowodowego wynikało, że roboty budowlane w sensie techniczno - budowlanym zostały zakończone, to niedopuszczalnym było wstrzymanie budowy przedmiotowego obiektu postanowieniem PINB z dnia [...] r., a następnie po raz drugi postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 50, ust. 1, pkt. 4 Prawa budowlanego. Ponadto skarżąca kwestionuje wydane pozwolenie i zatwierdzony projekt budowlany oraz podważa wydane postanowienie WINB z dn. [...] r., a także wydane wcześniej wyroki WSA w Bydgoszczy z dn. 13.12.2007 r., sygn. akt IISA/Bd 660/07 oraz późniejszy z dn. 21.01.2009 r., sygn. akt IISA/Bd 898/08, stwierdzając że "naruszają prawo...". W ocenie skarżącej, całe postępowanie nadzoru budowlanego jest stronnicze, ponieważ tendencyjnie organ nadzoru budowlanego wstrzymał w dniu [...] r. roboty budowlane wykonanego faktycznie obiektu budowlanego, który to stan trwa do chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt badanej sprawy, zaskarżona decyzja wydana została na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji po kasacyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 898/08), który stwierdził wówczas, iż błędy proceduralne popełnione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, bowiem były to błędy, które można było naprawić w postępowaniu odwoławczym. Pomimo tego, podkreślenia wymaga, iż z punktu widzenia stosowania norm prawa materialnego, w przywołanym wyżej, prawomocnym orzeczeniu, skład orzekający jednoznacznie przychylił się do stanowiska organu nadzoru budowlanego, potwierdzającego, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca w sposób samowolny dopuściła się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym działania organów nadzoru budowlanego podjęte w kierunku doprowadzenie odstępstw od projektu do stanu zgodnego z prawem były jak najbardziej uzasadnione i znajdują swoje odzwierciedlenie w przepisach prawa. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany przepisów prawa, w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w przypadku wzruszenia orzeczenia w przewidzianym trybie. Oznacza to, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813). W kontekście powyższego odnotować należy, iż w sprawie II SA/Bd 898/09 skład orzekający jednoznacznie uznał szereg okoliczności faktycznych, których ustalenie, w związku z art. 153 P.p.s.a. determinowało bezpośrednio określoną treść zaskarżonego w niniejszym postępowaniu orzeczenia. Ustalono bowiem, że wykonanie drzwi zewnętrznych do kotłowni w ścianie elewacji północno - zachodniej (od strony sąsiedniej działki nr ([...]) spowodowało to, że budynek w tej części przestał być obiektem bez otworów okiennych. Zastosowanie zatem znalazł nie pkt 2 ust. 1 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który dopuszcza usytuowanie budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, lecz pkt 1 ust. 1 § 12 tego rozporządzenia określający minimalną odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany był z uwagi na warunek wynikający z § 12 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia wdrożyć postępowanie w oparciu o art. 50, 51 Prawa budowlanego. Doszło bowiem do niezachowania wymaganej przez przepisy prawa odległości od granicy z działką sąsiednią, co jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. W związku z powyższym nie miało znaczenia w rozpoznawanej sprawie to, iż wykonawcy obiektu, jak również kierownik budowy oświadczyli, że w ich ocenie nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, bowiem błędy popełnione przez wyżej wymienione osoby świadomie, czy też nie, nie zwalniają organu nadzoru z obowiązku egzekwowania przepisów prawa od właściciela obiektu. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 31 maja 2004 r. zmienionym decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r., to skarżąca jest inwestorem obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem. Zasadne jest również stanowisko organu nadzoru budowlanego, że na etapie postępowania naprawczego, gdy inwestor przeprowadził roboty budowlane po uprawomocnieniu się pozwolenia na budowę, za późno jest na wdrożenie procedury mającej na celu uzyskanie zgody na odstępstwa. Przepis art. 9 Prawa budowlanego dopuszcza bowiem w przypadkach szczególnie uzasadnionych odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7, niemniej jednak ust. 3 zdanie 1 tego przepisu wprost określa, że wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane i jest ostateczne. Nie znajduje zatem w sprawie zastosowania art. 9 Prawa budowlanego. Analogicznie również odnieść należy się do stanowiska organu kwestionującego powierzchnię utwardzenia działki, ponieważ ograniczenia w zakresie utwardzenia działki wynikają z § 14 pkt 10 c uchwały NR XXXIX/48/02 Rady Miejskiej [...] z dnia 10 października 2002 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narzuca inwestorowi zachowanie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działki. Pozwolenie na budowę w przypadku nie zachowania przez inwestora postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogłoby zostać wydane. Zważywszy więc, że projekt zagospodarowania działki dopuszczał tyko 12 m² utwardzenia, przy czym projekt zagospodarowania działki stanowi jeden z elementów pozwolenia budowę, a zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: układ zieleni, to odstępstwo od projektu zagospodarowania działki stanowi jednocześnie odstępstwo od projektu budowlanego, a w rozpoznawanej sprawie brak zachowania przez skarżącą powierzchni biologicznie czynnej, co doprowadziło do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że skarżąca nie zgłosiła zakończenia prac budowlanych. Zasadne zatem było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy tj. szczegółowe protokoły kontroli dokonane przez organ l instancji z dn. [...] r. oraz późniejszych tj. z dn. [...] r. - podpisanych przez skarżącą - wynika jednoznacznie, iż roboty nie są zakończone i co zostało do zrobienia, a nadto organ l instancji notatką służbową z dn. [...] r. potwierdził, iż stan robót określony w protokole z dn. [...] r. - nie uległ zmianie. Zatem organy nadzoru odniosły się do kwestii zaawansowania robót, co zarzucono w skardze, a organ l instancji miał podstawę prawną, prowadząc postępowanie od początku do wstrzymania robót i nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji. Jednocześnie podkreślić należy, że organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uczynił zadość wszystkim wymaganiom, wskazanym jako uchybienia w zakresie procedury administracyjnej, które legły u podstaw kasacyjnego wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 898/08). Ustalono bowiem prawidłowo strony postępowania oraz dokonano wymaganych ustaleń stanu faktycznego i prawnego, umożliwiających wydanie orzeczenia w wyniku powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skoro zatem istniały uzasadnione przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to tym samym zaistniała podstawa do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis uzależnia wydanie rozstrzygnięcia od tzw. uznania administracyjnego. Owo uznanie nie może być dowolne, jednakże w świetle zgromadzonego materiału i wskazanych przyczyn wstrzymania robót budowlanych, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Nałożenie bowiem obowiązku sporządzenia oceny technicznej jest bezpośrednim następstwem ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od projektu. Powyższe powoduje, iż w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie na dzień jego wydania odpowiadało prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.