VI SA/Wa 2227/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi "E." Spółka jawna z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "E." Spółka jawna z siedzibą w G. kwotę 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli przedsiębiorstwa nr [...] wynika, iż w dniach od 22 lutego 2008 r. do 10 marca 2008 r. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w G. przeprowadził w "E." Sp. Jawna z siedzibą w G., dalej zwaną skarżącą, kontrolę tego przedsiębiorstwa. Inspektorzy wykonujący czynności kontrolne pobrali do analizy 151 wykresówek z tachografów należących do 3 kierowców zatrudnionych w w/w przedsiębiorstwie, tj. M. J., T. L. oraz S. S., którzy wykonywali przewozy w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 17 września 2007 r. oraz 42 zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. W pkt VI protokołu wskazano na stwierdzone naruszenia. Pismem z dnia 10 marca 2008 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z kontrolą przedsiębiorstwa udokumentowaną ww. protokołem kontroli. W piśmie z dnia 20 marca 2008 r. skarżąca ustosunkowała się do naruszeń wskazanych w protokole kontroli. W oparciu o wyniki tej kontroli Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję nr [...], którą, na podstawie przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088.) cytowana dalej jako ustawa o transporcie drogowym, jak również na podstawie lp. 11.4.7 lit. a, lp. 11.2.1, lp. 11.4.1, lp. 10.3 lit. a i b, lp. 1.8.1 załącznika do tej ustawy, nałożył na "E." Sp. Jawna z siedzibą w G. karę pieniężną w łącznej kwocie 6500 zł. Powyższa kara pieniężna została nałożona za następujące naruszenia: 1. Okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów w postaci imienia i nazwiska kierowcy – kara 500 zł (10 x 50 zł). Organ wskazał, iż na wykresówkach używanych przez kierowcę S. S. za dni: 13, 15, 18, 21, 25 oraz 26 czerwca 2007 r., 7, 10, 11, 19, 20 oraz 26 lipca 2007 r., 3, 9, 10, 13, 20, 21, 22, 23, 27 oraz 28 sierpnia 2007 r. stwierdzono brak imienia kierowcy, a jedynie dwie pierwsze litery imienia kierowcy. W sumie stwierdzono brak wymaganych wpisów na 23 wykresówkach, jednakże ze względu na ograniczenie wysokości nałożonej kary za powyższe naruszenie nałożono karę w wysokości 500 zł. Skarżąca w piśmie z dnia 20 marca 2008 r. wskazała, iż na wykresówkach wpisywano dwie pierwsze litery imienia kierowcy ze względu na zachowanie czytelności wykresówek, a ponadto dotychczasowe kilkukrotne kontrole drogowe nie kwestionowały takiego zapisu na wykresówkach. Jednakże organ podniósł, iż w świetle art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), cyt. dalej jako rozporządzenie 3821/85, niedopuszczalne i nie do przyjęcia jest stosowanie w zapisach na wykresówkach jakichkolwiek skrótów, które niejednoznacznie wskazują użytkownika wykresówki. 2. Nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu – kara 2000 zł (10 x 200 zł). Organ wskazał, iż w wyniku analizy wykresówek S. S. stwierdzono, że kierowca ten w dniu 10 sierpnia 2007 r. używał 2 wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Natomiast w wyniku analizy wykresówek T. L. stwierdzono, iż kierowca ten w dniach: 1, 2, 6, 12, 19 oraz 21 czerwca 2007 r., 3, 4, 5, 16, 18, 23 oraz 25 lipca 2007 r., 6, 7, 17, 20, 21 (3 sztuki), 23, 24, 27, 28, 29 oraz 30 sierpnia (3 sztuki), także używał kilku (2 lub 3) wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. W sumie stwierdzono 25 przypadków nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, jednakże ze względu na ograniczenie wysokości nałożonej kary za powyższe naruszenie nałożono karę w wysokości 2000 zł. Skarżąca w piśmie z dnia 20 marca 2008 r. wskazała, iż nie potrafi jednoznacznie określić przyczyn użycia dwóch wykresówek przez kierowców, jednakże kierowcy jak i pojazdy nie wykonywały w tym czasie jakichkolwiek kursów i zarejestrowane przebiegi nie wykraczały poza normatywny czas pracy, są czytelne i łatwe do przeanalizowania. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej organ podniósł, iż jednoznacznie stwierdzono fakt używania przez kierowców kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-hodzinnego okresu. Ponadto okazane wykresówki zostały przeanalizowane pod kątem przestrzegania norm prowadzenia i odpoczynku zawartych w odpowiednich przepisach, a nie były analizowane pod kątem czasu pracy (organem kontrolującym czas pracy kierowców jest Państwowa Inspekcja Pracy). 3. Nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie – kara 2000 zł (4 x 500 zł). Organ wskazał, iż w wyniku analizy pobranych wykresówek i zaświadczeń uzasadniających brak posiadania wykresówek stwierdzono u T. L. za dzień 29 czerwca 2007 r., u M. J. za dni: 10, 16, 17 czerwca 2007 r., brak wykresówki lub zaświadczenia uzasadniającego nieokazanie wykresówek. W sumie sankcjonowano nieokazanie wykresówek lub zaświadczeń za 4 dni. Skarżąca przy ww. piśmie z dnia 20 marca 2008 r. nadesłała odnalezione zaświadczenia potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu przez M. J. w dniach: 10 czerwca oraz 16-17 czerwca 2007 r. i podniosła, iż nie potrafi jednoznacznie określić przyczyny ich zaginięcia, które najprawdopodobniej powstało w wyniku archiwizacji dokumentacji w wielu miejscach. Skarżąca nadmieniła iż w ww. dniach nie realizowano żadnych wywozów towarów, co wynika z rozliczenia kilometrów wykresówek oraz z dokumentów magazynowych. Organ uznał, iż dostarczone dowody (zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdów) nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie zostały okazane podczas trwania kontroli w przedsiębiorstwie. 4. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego – kara 1500 zł, w tym: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut – 300 zł (2 x 150 zł), b) za każde rozpoczęte 30 minut – 120 zł (6 x 200 zł). Organ wskazał, iż w wyniku analizy wykresówek M. J. stwierdzono, że kierowca ten w dniu 25 lipca 2007 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu [...] bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 30 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin w okresie od godziny 6:35 do godziny 13:50 z trzema przerwami trwającymi odpowiednio 24, 22 i 15 minut. Ponadto stwierdzono, iż ww. kierowca w dniu 26 lipca 2007 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu [...] bez wymaganej przerwy o 2 godziny. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 35 minut w okresie od godziny 8:25 do godziny 16:15 z dwoma przerwami odpowiednio 20 i 24 minut. Skarżąca w piśmie z dnia 20 marca 2008 r. podniosła, iż prawdopodobnie różnica czasowa w długości przerw wymaganych przepisami a długości przerw zastosowanych przez kierowcę wynika z różnic w ustawieniach zegarka własnego kierowcy w stosunku do ustawień zegara samochodowego. Organ uznał, iż wyjaśnienia strony odnośnie stwierdzonego naruszenia nie mogą zostać uwzględnione. 5. Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne – kara 500 zł. Organ wskazał, iż w wyniku analizy dokumentacji pracy kierowcy M. J. stwierdzono brak zaświadczenia o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy w okresie objętym kontrolą, tj. 23 lutego 2007 r. – 22 lutego 2008 r. Kontrolującym zostało okazane świadectwo kwalifikacji M. J. wystawione w dniu 11 lutego 2003 r. przez Starostę G.. Badania lekarskie na podstawie których zostało wystawione ww. świadectwo wykonane było w dniu 14 stycznia 2003 r. z okresem ważności upływającym w dniu 14 stycznia 2006 r.. następnie w dniu 1 lutego 2006 r. ponownie przeprowadzono badania lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych na stanowisku kierowcy, z okresem ważności upływającym w lutym 2009. Z powyższego wynikało dopełnienie obowiązku kierowania kierowcy na badania lekarskie, jednakże nie wynikało dopełnienie obowiązku w zakresie kierowania kierowcy na badania psychologiczne. W wyniku zapytania skierowanego do Starostwa Powiatu w G., ustalono, iż badania psychologiczne na podstawie których dokonano wpisu w omawianym świadectwie kwalifikacji (wskazującym iż badania te są ważne do dnia 8 lutego 20024 r.) wykonano w dniu 19 stycznia 1993 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami badania te powinny być ponownie przeprowadzone w chwili utraty ważności badań lekarskich, a więc w dniu 14 stycznia 2006 r. Skarżąca w piśmie z dnia 20 marca 2008 r. podniosła, iż w jej ocenie okres ważności badań psychologicznych o których mowa w omawianym świadectwie kwalifikacji, upłynął w dniu 8 lutego 2008 r. Niemniej kierowca został skierowany w lutym 2006 r. r. na okresowe badania lekarskie, a w marcu 2006 r. na okresowe badania psychologiczne. Strona wskazała, iż jej niedopatrzeniem było nie żądanie od lekarza wydania orzeczenia psychologicznego, obecnie trudno jest dotrzeć do dokumentacji potwierdzającej wykonanie takich badań. Organ stwierdził, iż przedsiębiorca okazał w trakcie kontroli zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 6 marca 2006 r. dla M. J. przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu pracy dla pracownika, jednakże badanie takie nie jest tożsame z badaniami psychologicznymi mającymi na celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy. Skarżąca pismem z dnia 29 maja 2005 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wnosząc o jej uchylenie. Powtórzono argumentację zawartą piśmie z dnia 20 marca 2008 r. Dodatkowo, odnosząc się do naruszenia polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, podniosła, iż powodem użycia dwóch lub trzech wykresówek w ciągu jednego dnia przez kierowców był fakt wykonywania przewozów na różnych pojazdach. Do każdego wykonanego kursu w innym pojeździe kierowca używał osobnej wykresówki. Zdaniem strony skarżącej z ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie nie wynika, że kierowcy nie mogą bezwzględnie używać w takich przypadkach więcej niż jednej wykresówki. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu ww. odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 11.4.7, lp. 11.2.1, lp. 11.4.1, lp. 10.3, lp. 1.8.1 załącznika do tej ustawy, oraz art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE Ne L 102/z 11.04.2006 r.) i art. 14, art. 15 rozporządzenia 3821/83, wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję nr [...]. Decyzją tą: 1. uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 2.000 złotych, nałożonej z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 2. uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 2.000 złotych, nałożonej z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 3. w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji: 1. odnośnie naruszenia z l.p. 10.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego, wskazano, iż organ I instancji powinien ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy w celu prawidłowego określenia ile wynosiły poszczególne okresy prowadzenia pojazdu bez przerwy, albowiem organ I instancji nieprawidłowo obliczył ww. okresy jak również wysokość nałożonej z tego tytułu kary pieniężnej. 2. odnośnie naruszenia z l.p. 11.4.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów, przywołując treść art. 15 ust. 5 rozporządzenia 3821/85 wskazano, iż argumenty podniesione w odwołaniu, że kierowca chcąc aby wykresówki były czytelne zapisywał tylko pierwsze dwie litery imienia, nie stanową przesłanki do uchylenia decyzji w omawianym zakresie. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jakie dane kierowca winien wpisać na swoją wykresówkę, nie przewidując od tego obowiązku żadnych odstępstw. 3. odnośnie naruszenia z l.p. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, przywołując treść art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85, powtórzono argumentację zwartą w uzasadnieniu decyzji i instancji, dodatkowo wskazując, że przedsiębiorca ma obowiązek przechowywania przez okres jednego roku wykresówek, wydruków oraz wczytanych danych, które w razie kontroli wczytuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. W przypadku gdy w określone dni kierowcy nie prowadzili pojazdów bądź prowadzili pojazdy lecz nie mieli obowiązku używania tachografów, pracodawca winien za te dni wystawiać kierowcom zaświadczenia potwierdzające ten fakt, które winny być przechowywane w siedzibie przedsiębiorstwa. Dostarczone przez stronę skarżącą w toku postępowania dokumenty nie mogą zostać uwzględnione z uwagi na fakt, iż winny być okazane do kontroli podczas wykonywanych przez funkcjonariuszy czynności kontrolnych. 4. odnośnie naruszenia z l.p. 11.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, wskazano, iż organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a w szczególności zbadać, czy tachografy zainstalowane w różnych pojazdach, którymi danego dnia kierowca wykonywał przewozy nie uzasadniały użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu. 5. odnośnie naruszenia z l.p. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów, przywołując treść art. 39a, art. 39k oraz art. 391 ustawy o transporcie drogowym, powtórzono argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego sprostował oczywistą omyłkę w ww. decyzji, w ten sposób, że w sentencji decyzji kwotę "2.000 złotych" zastąpiono kwotą "1.500 złotych". Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie jej w części obejmującej pkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję organu I instancji co do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za nieokazanie w trakcie kontroli wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/53. Jej zdaniem z wykładni ww. przepisu wynika, iż przedsiębiorca nie jest obowiązany przechowywać zaświadczenia potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu. Obowiązek taki dotyczy przechowywania wykresówek, omawiane zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu wymagane jest wyłącznie od kierowcy w trakcie kontroli na drodze. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż przedsiębiorca zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2008 r. został wezwany do przygotowania dla potrzeb kontroli takich dokumentów, jak m.in. wykresówki czy zaświadczenia potwierdzające nieprowadzenie pojazdów, za okres ostatnich 12 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wskazać należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu (vide: wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06 , LEX nr 337811). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd objął kontrolą decyzję wydaną w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie - podczas kontroli przedsiębiorstwa - naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożenie kary za stwierdzone naruszenia. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, która zaskarżyła w całości decyzję organu I instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". O zakresie postępowania odwoławczego decyduje strona postępowania, która określa zakres zaskarżenia decyzji. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (vide: teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129). Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, oczywiście w granicach określonych w odwołaniu. Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. W tej sytuacji Sąd nie badał dalszych zarzutów podnoszonych w skardze, organ ponownie rozpatrzy sprawę uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 3) 1 i § 14 ust. 2 pkt 1) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).