II GSK 234/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Maria Myślińska NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2227/08 w sprawie ze skargi "E." E. L. - H. K. Spółki jawnej w G. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2227/08 w sprawie ze skargi "E." E. L. - H. K. Spółka jawna z siedzibą w G. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "E." E. L. - H. K. Spółka jawna z siedzibą w G. W. kwotę 817 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Referując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż w dniach od [...] lutego 2008 r. do [...] marca 2008 r. L. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w G. W. przeprowadził w "E." E. L. - H. K. Sp. Jawna z siedzibą w G. W. kontrolę tego przedsiębiorstwa. W oparciu o wyniki tej kontroli L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję nr [...], którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) dalej u.t.d., jak również na podstawie lp. 11.4.7 lit. a, lp. 11.2.1, lp. 11.4.1, lp. 10.3 lit. a i b, lp. 1.8.1 załącznika do tej ustawy, nałożył na "E." E. L. - H. K. Sp. Jawna z siedzibą w G. W. karę pieniężną w łącznej kwocie 6.500 zł. Powyższa kara pieniężna została nałożona za następujące naruszenia: 1. Okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów w postaci imienia i nazwiska kierowcy - kara 500 zł (10 x 50 zł). 2. Nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - kara 2.000 zł (10 x 200 zł). 3. Nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie - kara 2000 zł (4 x 500 zł). 4. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego - kara 1500 zł, w tym: o czas powyżej 15 minut do 30 minut - 300 zł (2 x 150 zł), za każde rozpoczęte 30 minut - 120 zł (6 x 200 zł). 5. Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne - kara 500 zł. Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2005 r. złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wnosząc o jej uchylenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję nr [...], którą: 1. uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 2.000 złotych, nałożonej z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 2. uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 2.000 złotych, nałożonej z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 3. w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego sprostował oczywistą omyłkę w opisanej wyżej decyzji, w ten sposób, że w sentencji decyzji kwotę "2.000 złotych" zastąpiono kwotą "1.500 złotych". Skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "E." E. L. - H. K. Spółka jawna z siedzibą w G. W. wnosząc o uchylenie jej w części obejmującej pkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję organu I instancji co do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za nieokazanie w trakcie kontroli wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), wskazał że niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. O zakresie postępowania odwoławczego decyduje strona postępowania, która określa zakres zaskarżenia decyzji. Z kolei rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu I instancji, skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie badał dalszych zarzutów podnoszonych w skardze, dysponując, iż organ ponownie rozpatrzy sprawę uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w zapadłym wyroku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2008 r., wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego: I. zaskarżając go w całości; II. zarzucając temu wyrokowi naruszenie przepisów : 1. prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.: - w związku z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; III. ze względu na powyższe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ podniósł, że Sąd I instancji pominął istotną w sprawie okoliczność, że przedmiotem decyzji było tyle spraw administracyjnych, które tą decyzją zostały załatwione, ile stwierdzonych naruszeń. W rezultacie organ nie wydał decyzji administracyjnej o sentencji innej niż wskazana w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.; każde z rozstrzygnięć mieściło się w granicach wyznaczonych przez wskazane normy, przybrało jedynie procesową formę jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych, a więc nie naruszono art. 138 § 2 k.p.a. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw administracyjnych, mimo iż nie poprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z ww. przepisami. Każda ze spraw została prawidłowo rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. i o treści wskazanej w art. 138 § 1 i 2 tej ustawy. Postępowanie odwoławcze było kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym łącznie rozpatrywano kilka spraw, także w formie jednej decyzji administracyjnej. Zważyć należy, że organ odwoławczy w zakresie stwierdzonych naruszeń co do których rozstrzygnął o uchyleniu i przekazaniu organowi I instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnił w dostateczny sposób konieczność takiego rozstrzygnięcia potrzebą ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W pozostałym zaś zakresie wskazane było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jako, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał w sposób jednoznaczny podzielić prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu, co uszło uwadze Sądu I instancji, wszystkie odrębne rodzajowo naruszenia objęte zostały jedną decyzją administracyjną. Tym samym jedną decyzją rozstrzygniętych zostało kilka spraw. W postępowaniu administracyjnym, czego nie dostrzega Sąd, doszło do przedmiotowej kumulacji spraw prowadzonych w jednym postępowaniu, zakończonych przez organ I instancji wydaniem jednej decyzji. W ocenie skarżącego skargą kasacyjną organu Sąd I instancji pominął okoliczność, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym ujawniło się kilka indywidualnych spraw administracyjnych, które zostały następnie rozstrzygnięte jednym aktem procesowym organu pierwszej instancji. Taki sam charakter miało też postępowanie odwoławcze. Łącznie rozpoznawano kilka spraw administracyjnych w oparciu o wspólny dla nich w znacznej części materiał dowodowy (protokół z kontroli). Decyzja organu odwoławczego zawierała rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów tj. wielu rodzajowo określonych kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że jedna decyzja może załatwiać kilka spraw, w szczególności gdy można wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Istota problemu, od którego rozwiązania zależne jest rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w części, w sytuacji, gdy w art. 138 k.p.a. ustawodawca nie dopuścił możliwości uchylenia decyzji w części. Do tego zagadnienia odnosi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zawartym w art. 138 k.p.a. katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego brak podstawy prawnej do uchylania zaskarżonej decyzji w części. Wobec tego nie jest uzasadnione przyjmowanie, że czasami rozstrzygnięcie takie jest możliwe. Odmienna sytuacja występuje jedynie wtedy, gdy organ I instancji w obrębie jednego dokumentu, przy użyciu jednego druku (decyzji w znaczeniu formalnym czy procesowym) wydaje więcej niż jedną decyzję w znaczeniu materialnym załatwiając w ten sposób różne, również w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjne. Wówczas możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy niektórych decyzji w znaczeniu materialnym, co nie przeczy zasadzie niedopuszczalności uchylania decyzji w znaczeniu materialnym w części. Użycie przez organ odwoławczy w takiej sytuacji sformułowania, że uchyla decyzję w części nie jest precyzyjne, właściwe byłoby stwierdzenie, że uchylona zostaje w całości jedna z zaskarżonych decyzji. Takie uchybienie nie ma na ogół wpływu na wynik sprawy, powoduje jednak nieporozumienia, co do woli organu odwoławczego wyrażonej w formie rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzekającym w niniejszej sprawie składzie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym. Ocenę w tym zakresie w pierwszej kolejności Sąd drugiej instancji oparł na analizie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. nałożył na nałożył na "E." E. L. - H. K. Sp. Jawna z siedzibą w G. W. karę pieniężną w łącznej kwocie 6.500 zł. Dopiero w uzasadnieniu decyzji przypisano kary, w wysokości wynikającej ze stanowiącego załącznik do ustawy wykazu, do poszczególnych naruszeń. Już takie sformułowanie rozstrzygnięcia stało na przeszkodzie przyjęciu, że decyzją organu pierwszej instancji załatwiono więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Dla uznania, że organ administracji publicznej rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym konieczne byłoby sformułowanie decyzji w znaczeniu formalnym w taki sposób, by wyraźnie wynikała z niej wola załatwienia różnych spraw (na przykład poprzez wyodrębnienie rozstrzygnięć w tych sprawach za pomocą punktów). Jednolite rozstrzygnięcie obejmujące jedynie nałożenie jednej kary warunków takich nie spełnia (por. wyrok NSA z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1419/06, niepublikowany). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie przed organem pierwszej instancji dotyczyło jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51). W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość podmiotowa nie może być kwestionowana. Adresatem obowiązku uiszczenia kar za wszystkie stwierdzone naruszenia jest ten sam przedsiębiorca. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar, a nie poszczególnych naruszeń. Fakt, że w niniejszej sprawie ten przepis nie był stosowany, nie zmienia sposobu odczytywania woli ustawodawcy. Brak jest przy tym unormowania dotyczącego sprowadzania kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej, w szczególności kolejną decyzją. Wobec tego, przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym, nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami. Ani k.p.a., ani ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje bowiem mechanizmu łączenia spraw czy postępowań, wobec czego wielość spraw w znaczeniu materialnym skutkowałaby możliwością wydawania niepowiązanych formalnie decyzji nawet w różnym czasie. Podstawa prawna obowiązku uiszczenia kar jest identyczna, a mianowicie wynika z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść obowiązku jest także jednorodna, polega na konieczności uiszczenia kary pieniężnej, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Na podstawę faktyczną składają się wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie, do której odwołuje się ustawodawca także w art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Skoro ustawodawca nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Przedstawione założenia wykluczają stosowanie wykładni zmierzającej do, podyktowanego realizacją wymienionej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania, dopuszczenia uchylania przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji jedynie w części obejmującej nałożenie jednej lub niektórych kar pieniężnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą instancyjności obowiązkiem organu odwoławczego pozostaje powtórne rozpoznanie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym obejmującym wszystkie naruszenia ustawy o transporcie drogowym i innych regulacji wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy. Jedynie w przypadku, gdy wystąpią warunki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., odnoszone do podstaw nałożenia wszystkich kar, możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.