I OSK 684/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 328/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 24 lipca 2008 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ustalającej uprawnienie do świadczeń rodzinnych, której adresatem była skarżąca. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ poinformował stronę, że w związku ze złożeniem przez nią w dniu 2 lipca 2008 r. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na kolejny okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 września 2008 r. przedstawiła ona zaświadczenie o wynagrodzeniu za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, tj. maj 2008 r., a po obliczeniu dochodu jej rodziny uznano, że od czerwca 2008 r. dochód ten przekroczył kryterium ustawowe. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 6 i art. 8 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 32 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) Prezydent Miasta Zabrza zmienił wydaną uprzednio decyzję z dnia [...] września 2007 r. i uchylił przyznane w niej stronie prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu wychowywania dzieci w rodzinie wielodzietnej za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Zabrze ustalił wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych na podstawie decyzji z dnia 1 września 2007 r. i zażądano ich zwrotu w wysokości 1248 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak rozważenia przesłanek uzasadniających możliwość uznania, iż wypłacone stronie zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków stanowiły nienależnie pobrane świadczenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Zabrze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalił wysokość nienależnie pobranych przez stronę świadczeń w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia 2008 r. w łącznej kwocie 1248 zł i zażądał ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżąca odwołała się od opisanej decyzji. Wskazała, że w dniu 2 lipca 2008 r. poinformowała pracownika organu o fakcie podjęcia zatrudnienia w dniu 11 kwietnia 2008 r. i w tym samym dniu dostarczyła zaświadczenie zakładu pracy stwierdzające wysokość jej wynagrodzenia za pierwszy przepracowany miesiąc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazał, że podejmując pracę w dniu 14 kwietnia 2008 r. dostarczyła zaświadczenie o zarobkach za pierwszy przepracowany miesiąc. Wcześniej zaświadczenia takiego nie posiadała, gdyż liczył się pierwszy przepracowany miesiąc, a "naliczony" on został dopiero z upływem dziesiątego dnia następnego miesiąca. Nie orientując się, iż przekroczyła kryterium dochodowe, w dniu 2 lipca 2008 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na kolejny okres zasiłkowy i dopiero wtedy pouczono ją o jej sytuacji finansowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżona decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w wymienionym na wstępie wyroku wskazał, że ustawodawca, dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadził definicję legalną pojęcia nienależnie pobranego świadczenia. Sąd I instancji wskazał, że jako podstawę zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten zawiera dwie, niezależne przesłanki, a więc dwie różne przyczyny żądania zwrotu wypłaconego stronie świadczenia. Jednakże, w opinii Sądu I instancji, w najmniejszym zakresie nie wywiedziono, jakie okoliczności sprawy potwierdzać mają spełnienie się tych przesłanek. Zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w rozumieniu procedury administracyjnej, całkowicie arbitralnego stwierdzenia, że przesądza o spełnieniu warunków wymaganych do żądania zwrotu pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprzednie uchylenie ostatecznej decyzji uprawniającej do pobierania tych świadczeń. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nakłada obowiązek wykazania, że osoba pobierająca świadczenia rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania, a obowiązku tego nie może zastąpić polemika z twierdzeniami strony, co do szybkości i zgodności z procedurą administracyjną działania organu I instancji oraz co do terminu zgłoszenia przez stronę faktu podjęcia pracy. Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 20 czerwca 2008 r. o dochodzie skarżącej za pierwszy przepracowany miesiąc. Brak jest jakiejkolwiek adnotacji, która przeczyć mogłaby twierdzeniom zawartym w skardze o dostarczeniu powyższego zaświadczenia przez skarżącą niezwłocznie po jego uzyskaniu. Uzyskanie przez organ takiej informacji w dniu 20 czerwca 2008 r., o czym mowa w skardze, w żadnym razie nie pozwala na podzielnie poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności prowadzenia przez okres ponad miesięczny czynności weryfikujących ten dokument i dopiero w dniu 24 lipca 2008 r. wszczęcie postępowania w sprawie zmiany wydanej w dniu 1 września 2007 r. decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2007 r. do 30 sierpnia 2008 r. Sąd I instancji nie podzielił także poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że uzyskanie informacji o wysokości uzyskiwanego przez skarżąca dochodu w dniu 2 lipca 2008 r. usprawiedliwiać mogłoby wszczęcie postępowania dopiero po 22 dniach od tego zdarzenia. Ponadto data uzyskania informacji od strony o zmianie jej sytuacji dochodowej nie jest okolicznością świadczącą o spełnieniu przesłanki zawartej w treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca została pouczona przed datą 12 sierpnia 2008 r. o wysokości kryterium dochodowego ani też o braku posiadania prawa do pobierania świadczeń rodzinnych od momentu podjęcia zatrudnienia lub z chwilą upływu pełnego miesiąca wykonywania pracy ze względu na wysokość uzyskanego dochodu. Na przestrzeni od 2 lipca 2008 r. do 24 lipca 2008 r., a więc w okresie, gdy bezspornie organ powziął wiadomość o podjęciu przez skarżącą pracy oraz wysokości uzyskanych przez nią dochodów za pełny, przepracowany miesiąc skarżąca wzywana była do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Zabrzu. Brak jest jednak dokumentacji o tym czy została pouczona o braku podstaw prawnych do pobierania przez nią świadczenia rodzinnego w miesiącach lipcu i sierpniu 2008 r. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania doręczonego skarżącej w dniu 12 sierpnia 2008 r. (czyli w terminie trzech tygodni od sporządzenia powyższego zawiadomienia) po raz pierwszy poinformowano skarżącą o przekroczeniu przez nią kryterium dochodowego. Nie wiadomo jednak, czy w dniu tym skarżąca pobrała już świadczenie rodzinne za sierpień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kolegium zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy naruszyły art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuciło także naruszenie prawa materialnego – art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie jedynie na fakcie złożenia przez skarżącą informacji o wysokości uzyskanego dochodu i ostatecznej decyzji dotyczącej zmiany okresu przyznanych świadczeń rodzinnych, bez przeprowadzenia rozważań w zakresie przesłanek nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądów I instancji. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować (por. wyrok NSA z 15 marca 2005 r. sygn. akt FSK 2003/04). Należy zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który – zdaniem wnoszącego skargę – został naruszony przez Sąd I instancji. Naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego może nastąpić w dwóch formach: przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie (błąd subsumcji, polegający na mylnym uznaniu, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej). Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego polega natomiast na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Skarżący winien więc wykazać, podnosząc taki zarzut, jaka jest właściwa treść tej normy i jaką mylną treść przypisał jej Sąd I instancji. Wyjaśnić przy tym należy, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1237/08 (niepubl.) "zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być stawiany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast strona wnosząca kasację uważa, że ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku były błędne, a taki pogląd wynika właśnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej – naruszenie prawa materialnego nie może polegać na kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktycznym". Autorka skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadniła błędnym przyjęciem, że "organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz żądania ich zwrotu jedynie na fakcie złożenia przez Panią M.B. w dniu 2 lipca 2008 r. informacji o wysokości uzyskanego dochodu bez przeprowadzenia istotnych rozważań w zakresie przesłanek nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego a oparły swoje rozstrzygnięcia jedynie na istnieniu w obrocie prawnym decyzji dotyczącej zmiany okresu przyznanych świadczeń rodzinnych". Wynika z tego, że skarżąca kwestionuje wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy a nie wykładnię (sposób rozumienia) podanego w skardze kasacyjnej przepisu. Takie oczywiście błędne sformułowanie zarzutu w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Drugim zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracyjne rozpoznające sprawę naruszyły wymienione przepisy i nie dokonały swoich obowiązków, od których uzależnione jest żądanie zwrotu wypłaconych świadczeń rodzinnych, określonych jako świadczenia nienależne w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dotyczy to, w szczególności, pouczenia wymaganego przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy o braku prawa do pobierania określonego świadczenia rodzinnego. W kwestii tej należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę na nieodzowny warunek powstania nienależnego świadczenia, jakim jest pouczenie świadczeniobiorcy o tym, kiedy zaistnieje brak jego uprawnień do pobierania przyznanego mu świadczenia rodzinnego (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 stycznia 2008 r., II SA/Go 645/07, Lex nr 486343 i WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2008 r., IV SA/Po 331/08 Lex nr 527565). W rozpoznawanej sprawie M.B. kwestionowała fakt pouczenia jej o tym, kiedy przyznane jej świadczenie stanie się nienależne. Mimo iż w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej podważono to stanowisko świadczeniobiorczyni, to skarga ta nie wykazała konkretnie kiedy i w jakiej formie M.B. otrzymała pouczenie, o jakim stanowi art. 30 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy. W tej sytuacji również zarzut naruszenia prawa procesowego należy uznać za nieuzasadniony. Skutkuje to oddaleniem skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a.