II OSK 797/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. W. i C. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 563/09 w sprawie ze skarg E. W. i C. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 3 października 2008 r. nr XXVIII/652/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., II SA/Ke 563/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej jako: WSA) oddalił skargę w sprawie ze skarg E. W. i C. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 3 października 2008 r., nr XXVIII/652/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: uchwała). W uzasadnieniu WSA wskazał, że w dniu 3 października 2008 r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XXVIII/652/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Śródmieście - Obszar I.1 - Warszawska - Polna - Radiowa" a zgodnie z § 8 tej uchwały na obszarze obowiązywania planu wydzielono liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami cyfrowo-literowymi, dla których ustalono następujące przeznaczenie: a) teren usług centrotwórczych - obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, galeria handlowa - oznaczony symbolem UC; b) tereny dróg publicznych oznaczone symbolami KDG i KDL. W dniu 8 lipca 2009 r. współwłaściciele nieruchomości sąsiadujących z obszarem objętym planem - E. W. i C. Z. wezwali na piśmie Radę Miejską w Kielcach (dalej jako: rada) do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z podjęcia powyższej uchwały. W dniu 30 lipca 2009 r. telefonicznie uzyskali w sekretariacie przewodniczącego rady miasta informację, że stanowisko rady w przedmiocie powyższych wezwań jest negatywne i rada nie udzieli na nie odpowiedzi. W dniu 31 lipca 2009 r., działając w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako: usg) E. W. oraz C. Z. wnieśli do WSA skargi domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2009 r. WSA - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) - połączył sprawę ze skargi E. W. (II SA/Ke 563/09) i sprawę ze skargi C. Z. (II SA/Ke 564/09) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Ke 563/09. Skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała rażąco narusza przepisy art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp) poprzez nieprecyzyjne określenie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 4 upzp poprzez zlokalizowanie w planie miejscowym obiektów wielkopowierzchniowych w sytuacji, gdy obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Kielc ich nie przewidywało, art. 17 pkt 7 lit. c\ upzp w związku z art. 44b ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 14, poz. 92 ze zm. - dalej jako: urz) poprzez niezaopiniowanie planu miejscowego ze Społeczną Radą ds. Osób Niepełnosprawnych przy Prezydencie Miasta Kielc oraz art. 12 ust. 2 upzp poprzez uchwalenie zmiany nr 4 studium i planu miejscowego na tej samej sesji rady miejskiej w dniu 3 października 2008 r., w sytuacji gdy plan miejscowy uzyskiwał zgodność ze studium w chwili wprowadzenia ww. zmiany nr 4 do studium, co w istocie oznacza, że nie nastąpiło badanie zgodności planu miejscowego ze studium lecz dostosowanie studium do planu miejscowego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonych w Kielcach przy ul. Polnej 17 (E. W.) i 15 (C. Z.), oznaczonych w ewidencji odpowiednio jako nr [...] i [...], które są położone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Zdaniem skarżących powyższa uchwała znacząco utrudni im korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz będzie ich ograniczać w wykonywaniu przysługującego im prawa własności. Wskazali tu na paraliż komunikacyjny z uwagi na sąsiedztwo centrum handlowego, zakłócenia porządku, zagrożenie bezpieczeństwa i spokoju mieszkańców oraz obniżenie wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Kielcach wniosła o ich oddalenie. Organ podniósł, że skarżący - wbrew temu co wywodzą w swoich skargach - nie posiadają interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 usg, gdyż nie przesądza o tym sam fakt sąsiadowania nieruchomości, których są współwłaścicielami z ulicą Polną, oddzielającą te nieruchomości od obszaru objętego przedmiotowym planem. Organ wskazał również, że w sprawie zaskarżonej uchwały WSA wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., II SA/Ke 113/09 oddalił skargę M. P.. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 18 września 2008 r., I OSK 1117/08 organ wyjaśnił, że nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już Sąd i skargę oddalił. Niezależnie od powyższego organ odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów upzp. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego skarżących polegać będzie na immisjach powodowanych przez zamierzoną inwestycję na ich nieruchomości, ograniczeniach dotyczących możliwości przeznaczenia nieruchomości na niektóre cele oraz uciążliwościach wywołanych całodobowym ruchem kołowym. Pełnomocnik organu - odnośnie uciążliwości spowodowanych wzmożeniem hałasu komunikacyjnego - wskazał na § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w przypadku przekroczenia norm hałasu odpowiednie organy podejmą działania celem ograniczenia tych uciążliwości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skargi E. W. i C. Z. są, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, dopuszczalne, mimo że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kielcach podjęta w sprawie przedmiotowego planu była wcześniej kontrolowana przez Sąd administracyjny w sprawie II SA/Ke 113/09. Sąd I instancji nie dopatrzył się jednak przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. WSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 upzp Prezydent Kielc (dalej jako: prezydent) dokonał analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i wypełnił dyspozycję art. 17 upzp, postępując zgodnie z kolejnymi etapami procedury określonymi w tym przepisie. WSA z urzędu rozważał również kwestię formy w jakiej rada stwierdziła zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Zdaniem Sądu I instancji nie był także trafny zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 12 ust. 2 upzp. WSA wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zarzut skarżących, iż zmiana nr 4 studium dotycząca rozmieszczenia na terenie Kielc obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2 miała na celu dostosowanie zapisów studium do projektu planu nie znalazła potwierdzenia w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej. WSA podkreślił, że podstawę przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 4 studium stanowiła bowiem uchwała rady miejskiej nr LXVII/1286/2006 z dnia 7 września 2006 r. Do sporządzania projektu planu miejscowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania Prezydent Miasta Kielc przystąpił dopiero na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr VII/136/2007 z dnia 29 marca 2007 r. Dokument zatytułowany "Analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium" zawierał wskazanie, że brak spójności projektu planu ze studium w kwestii lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 zostanie rozwiązany poprzez dokonanie odpowiednich zmian w studium oraz planie i wobec powyższego projekt planu uwzględniał przygotowaną do uchwalenia zmianę studium. Sąd I instancji wskazał, że uchwała w sprawie przedmiotowego planu została wprawdzie przyjęta na tej samej sesji rady miejskiej, co uchwała w sprawie przyjęcia zmiany nr 4 studium, lecz ostateczna wersja studium po zmianie już funkcjonowała w obrocie prawnym, gdy podejmowano uchwałę w sprawie przedmiotowego planu. Zmiana nr 4 została bowiem uchwalona wcześniej niż plan (uchwała w sprawie zmiany studium ma wcześniejszy numer - XXVIII/648/2008) i weszła w życie z chwilą podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium. W konsekwencji fakt, że uchwała w sprawie zmiany nr 4 studium oraz uchwała w sprawie miejscowego planu zostały podjęte w tym samym dniu nie ma wpływu na ocenę prawidłowości procedury planistycznej. WSA nadmienił również, iż nawet jednak, gdyby uznać za nieprawidłową taką kolejność działań, w których najpierw przystępuje się do sporządzania projektu planu w sytuacji, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, takie uchybienie procedury uchwalania miejscowego planu należałoby potraktować jako niemające istotnego wpływu na ważność zaskarżonej uchwały o miejscowym planie. Odnosząc się do zarzutu nieuzgodnienia projektu kwestionowanego planu ze Społeczną Radą ds. Osób Niepełnosprawnych przy Prezydencie Miasta Kielc, WSA wskazał, iż z treści powołanego przez skarżących przepisu art. 44b ust. 2 pkt 4 urz nie wynika, aby kreował on obowiązek uzgadniania projektu planu miejscowego z utworzonymi przy starostach (prezydentach miast na prawach powiatu) społecznymi radami do spraw osób niepełnosprawnych. Zdaniem WSA nie był także uzasadniony zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp, bowiem nie nakłada on na organ obowiązku określenia granic samego obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. Obiekt handlowy to bowiem pewna całość techniczno-użytkowa, której częścią jest ogólnodostępna powierzchnia, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów, określana jako "powierzchnia sprzedaży". Wnosząc skargę kasacyjną zaskarżono w całości ww. wyrok WSA, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa w związku z art. 145 § 2 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a\ ppsa oraz w związku z art. 28 upzp w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp w związku z art. 15 ust. 1 upzp w związku z art. 17 pkt 4 upzp oraz w związku z art. 12 ust. 2 upzp naruszenie przepisów regulujących zasady sporządzania planu miejscowego poprzez przyjęcie, że art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp nie nakłada na organ sporządzający plan miejscowy obowiązku określenia granic obiektu wielkopowierzchniowego a także naruszenie art. 15 ust. 1 upzp w związku z art. 17 pkt 4 upzp oraz w związku z art. 12 ust. 2 upzp poprzez przyjęcie, że nie jest wymagana zgodność projektu planu miejscowego z zapisami istniejącego w chwili jego sporządzania studium. Na podstawie art. 188 ppsa wniesiono o uchylenie w całości skarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi z dnia 31 lipca 2009 r. i stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy Kielce z dnia 3 października 2008 r., nr XXVIII/652/2008, a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku - na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylenia skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że błędne jest stanowisko WSA, iż linia pod obiekt handlowy jest tożsama z linią rozgraniczającą teren o symbolu UC.1, ponieważ w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie ma linii wyznaczającej granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ocenie skarżących Sąd bezpodstawnie uznał, że brak wyznaczenia terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż odbyło się ono na podstawie ogólnych ustaleń planu miejscowego a ogólne ustalenia planu miejscowego określają jedynie przeznaczenie danego terenu a nie określają granic lokalizowania obiektów wielkopowierzchniowych, co jest zupełnie oddzielną kwestią. Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z WSA, że domniemywać należy, iż granice terenów pod budowę obiektów handlowych są tożsame z granicami określającymi przeznaczenia terenu. Stanowisko WSA, który uznał, że wyznaczenie granic terenów pod budowę obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nastąpiło na podstawie ogólnych ustaleń planu miejscowego jest nieuzasadnione i powinno zostać skorygowane poprzez uchylenie skarżonego orzeczenia. Skarżący wskazali także, iż stanowisko WSA, który stwierdził, że "uchwała w sprawie przedmiotowego planu została wprawdzie przyjęta na tej samej sesji rady miejskiej co uchwała w sprawie przyjęcia zmiany nr 4 studium, lecz ostateczna wersja studium już funkcjonowała w obrocie prawnym, gdy podejmowano uchwałę w sprawie przedmiotowego planu" jest błędne i powinno skutkować uchyleniem skarżonego orzeczenia, bowiem takie postępowanie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Gdyby bowiem organ przestrzegał obowiązującej procedury i sporządził projekt planu miejscowego zgodnego z istniejącym studium, to projekt ten różniłby się znacznie od projektu ostatecznie przyjętego przez organ. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że skoro nastąpiła zmiana studium i w istocie jego dostosowanie do projektu planu miejscowego, to bez tej zmiany studium projekt ten byłby z nim niezgodny i w celu wypełnienia normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 1 upzp w związku z art. 17 pkt. 4 upzp projekt planu musiałby być inny od tego ostatecznie przyjętego przez organ. Podsumowując, skarżący wskazali, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło dostosowanie studium do projektu planu miejscowego, co nastąpiło w odstępie kilku minut na jednej sesji rady miasta a naruszenie takie jest istotne bowiem wpływa na treść powstającego aktu planistycznego. Biorąc powyższe pod uwagę wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części a w rozpatrywanej sprawie bezsporny jest fakt, że plan miejscowy objęty uchwałą Rady Gminy Kielce z dnia 3 października 2008 r., nr XXVIII/652/2008 sporządzony został z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż nie zawiera on granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 a także sporządzony został z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, gdyż naruszenie to doprowadziło do zmiany jego postanowień. Oba powyższe uchybienia winny skutkować wyeliminowaniem przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego przez WSA. Odpowiadając na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kielcach wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów upzp są bezpodstawne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp wskazano, że granica terenu pod budowę obiektu w przedmiotowym planie została faktycznie wyznaczona, bowiem na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały granica ta jednoznacznie tożsama jest z linią rozgraniczającą teren o symbolu UC.1 a w § 17 uchwały (tekst planu) określone zostało przeznaczenie podstawowe terenu UC.1 jako obiekt handlowo-usługowy - galeria handlowa - o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi w postaci: parkingu (garażu), pomieszczeń gospodarczych i technicznych z dopuszczeniem jednocześnie w ramach przeznaczenia podstawowego tj. galerii handlowej, lokalizacji supermarketu branży spożywczej o maksymalnej powierzchni sprzedaży do 3500 m2 jako jednego z lokali handlowych, o których mowa w § 3 pkt 9 uchwały, funkcji gastronomii, rozrywki (w tym kompleksu sal kinowych), biurowych, sportowo-rekreacyjnych i ekspozycyjnych. Wymienione funkcje, jako integralnie związane z funkcją galerii handlowej występują powszechnie we wszystkich tego typu obiektach. Zdaniem rady, taka lokalizacja różnych funkcji w jednym obiekcie jest prawnie dopuszczalna, na co wskazuje treść przepisu art. 2 pkt 19 upzp. Organ wskazał także, iż wbrew wywodom strony skarżącej, treść przepisu art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp nie uprawnia do twierdzenia, że ustawodawca dodatkowo zobowiązał organ planistyczny do wskazania granic obiektu o powierzchni przekraczającej 2000 m2 w ramach terenu przeznaczonego pod tego rodzaju działalność. Przepis ten stanowi bowiem, że w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych. Nie występuje w niniejszym przypadku eksponowane przez skarżących zagrożenie dowolnością w wyborze miejsca lokalizacji przedmiotowej galerii, ponieważ ustaleniami przedmiotowego planu objęty został niewielki obszar o powierzchni około 2,5 ha. Ponadto inwestor jest zobowiązany przy sporządzaniu projektu budowlanego obiektu do przestrzegania szczegółowych przepisów dotyczących wznoszenia obiektów budowlanych, m. in. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 69 ze zm.), regulujących m. in. zasady zachowania odległości między budynkami, ochrony przed zacienieniem działek sąsiednich i hałasem. Rada wskazała także, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut sprzeczności przedmiotowego planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce oraz naruszenia trybu sporządzania projektu planu miejscowego przejawiającego się według skarżących dostosowaniem postanowień studium do postanowień skarżonego planu. Zupełnie niezrozumiała, nielogiczna i niczym nieuzasadniona jest teza skarżących, że w sytuacji, gdyby organ przestrzegał obowiązującej procedury to postanowienia przedmiotowego planu byłyby inne od przyjętych przez organ, gdyż naruszenie procedury doprowadziło do zmiany jego postanowień. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, podstawę do przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 4 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która dotyczyła rozmieszczenia na terenie całego miasta obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (w tym także na obszarze objętym skarżonym planem) stanowiła uchwała rady miejskiej nr LXVI1/1286/2006 z dnia 7 września 2006 r., natomiast do sporządzania projektu przedmiotowego planu prezydent przystąpił na podstawie postanowień uchwały rady miejskiej nr VII/136/2007 z dnia 29 marca 2007 r., w sytuacji gdy prace nad wskazaną zmianą studium były zaawansowane. Bezpodstawny jest więc zarzut skarżących, jakoby wcześniej przystąpiono do opracowania projektu przedmiotowego planu niż do opracowania projektu zmiany studium we wskazanym wyżej zakresie. Przedmiotowy plan miejscowy w chwili jego uchwalania był obiektywnie zgodny z ustaleniami studium (będącym aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie i nie wywołującym skutków w stosunku do podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy), ponieważ zmiana dotycząca rozmieszczenia na terenie miasta wskazanych wyżej obiektów funkcjonowała już w obrocie prawnym. Weszła bowiem w życie z chwilą jej podjęcia a plan miejscowy wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Na wstępie należy podkreślić, że pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie powinien być analizowany pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów upzp przez WSA, bowiem został on błędnie sformułowany. Mianowicie Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 2 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a\ ppsa oraz w związku z art. 28 upzp w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp w związku z art. 15 ust. 1 upzp w związku z art. 17 pkt 4 upzp oraz w związku z art. 12 ust. 2 upzp, bowiem przepis ten dotyczy skarg na decyzje i postanowienia a nie uchwały (ich dotyczy art. 147 ppsa), a przecież przedmiotem skarg skarżących była uchwała rady gminy a nie decyzja czy postanowienie. NSA - nie chcąc jednak ograniczać stronie prawa do dwukrotnego "merytorycznego" rozpatrzenia jej zarzutów - uznał, że w istocie tak sformułowany zarzut dotyczył naruszenia przepisów upzp a konkretnie art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp i pod tym kątem ten zarzut skargi kasacyjnej rozpatrzył. Przechodząc do analizy ww. zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje tezę zawarta w cytowanym dla poparcia twierdzeń skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06 jednakże - zdaniem NSA - strona skarżąca wyciąga błędne wnioski z zawartych w ww. wyroku NSA twierdzeń i niesłusznie traktuje je jako uzasadnienie dla uznania, że WSA naruszył art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp. Należy w tym miejscu powtórzyć za ww. wyrokiem NSA, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp stanowi, że w planie miejscowym określa się m. in. granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a wcześniej w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy zobowiązuje do wskazania, a ściślej określenia obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów handlowych w aktach planistycznych gminy. Stosownie do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 upzp lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę tego obiektu (obiektów). Z kolei granice takich terenów mogą być wyznaczone w planie, gdy wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określi obszary rozmieszczenia obiektów, o których mowa. To wszystko oznacza, że nie jest aktualnie - pod rządami upzp - możliwe lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na podstawie ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego typu "obszar pod funkcje usługowe" czy nawet "obszar pod obiekty wieloprzestrzenne". Lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może się odbywać wyłącznie na podstawie ustaleń planu wyznaczających granice terenów pod budowę tego typu obiektów. NSA wskazuje więc, iż nie ulega wątpliwości, że brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 czyni taki plan naruszającym normę art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie odczytał intencje ustawodawcy zawarte w art. 15 ust. 3 pkt 4 upzp i w konsekwencji słusznie stwierdził, że przepis ten nakazuje wskazać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granice terenu przewidzianego pod budowę obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m² (jak to uczyniła rada), a nie - jak błędnie twierdzi strona skarżąca - dokładne umiejscowienie planowanego obiektu w ramach obszaru, na którym ma zostać wzniesiony obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - galeria handlowa. Gdyby było inaczej - tak jak twierdzi strona skarżąca - to niepotrzebnie ustawodawca wskazywałby w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, że kolejnym obowiązkiem przy sporządzaniu planu miejscowego jest wskazanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. To właśnie realizacja tego obowiązku spowoduje, że potencjalny inwestor będzie wiedział, jaki obiekt może wybudować. NSA podkreśla, że w analizowanym przepisie upzp ustawodawcy nie chodziło przecież o to, aby fizycznie wskazywać wycinek obszaru przeznaczonego pod budowę obiektów handlowych i określać dokładny kształt (gabaryty) planowanego obiektu. Przecież obiekt o powierzchni ponad 2000 m2 może być parterowy, ale też kilkupiętrowy (jak w kwestionowanym przez stronę skarżącą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - por.: § 17 pkt 3 ppkt b\) i kuriozalnym byłoby, gdyby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należałoby - jat twierdzi strona skarżąca - określać dokładne granice umiejscowienia obiektów wielkopowierzchniowych w ramach terenu przewidzianego pod budowę obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m2. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni spornego przepisu upzp i słusznie uznał, że organ prawidłowo określił w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granicę terenu pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej, że trafna jest odmienną interpretacja tego przepisu jest nieuzasadniony. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenie "z art. 15 ust. 1 upzp w związku z art. 17 pkt 4 upzp oraz w związku z art. 12 ust. 2 upzp poprzez przyjęcie, że nie jest wymagana zgodność projektu planu miejscowego z zapisami istniejącego w chwili jego sporządzania studium". NSA w pełni akceptuje twierdzenia WSA zawarte w zaskarżony wyroki i uznaje je za własne. Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zarzut skarżących, iż zmiana nr 4 studium dotycząca rozmieszczenia na terenie Kielc obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2 miała na celu dostosowanie zapisów studium do projektu planu nie znajduje potwierdzenia w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej. NSA ma na uwadze, że uchwała w sprawie przedmiotowego planu została wprawdzie przyjęta na tej samej sesji rady miejskiej, co uchwała w sprawie przyjęcia zmiany nr 4 studium, lecz ostateczna wersja studium po zmianie już funkcjonowała w obrocie prawnym, gdy podejmowano uchwałę w sprawie przedmiotowego planu, bowiem zmiana nr 4 została uchwalona wcześniej niż plan i weszła w życie z chwilą podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium. W konsekwencji fakt, że uchwała w sprawie zmiany nr 4 studium oraz uchwała w sprawie miejscowego planu zostały podjęte w tym samym dniu nie ma wpływu na ocenę prawidłowości procedury planistycznej. Biorąc powyższe pod uwagę zarzut strony skarżącej wskazujący na naruszenie art. 15 ust. 1 upzp w związku z art. 17 pkt 4 upzp oraz w związku z art. 12 ust. 2 upzp poprzez przyjęcie, że nie jest wymagana zgodność projektu planu miejscowego z zapisami istniejącego w chwili jego sporządzania studium jest błędny, bo jak wskazano wyżej, ostateczna wersja studium została uchwalono zanim podjęto uchwałę w sprawie przedmiotowego planu a więc w sprawie - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie wystąpiła niezgodność projektu planu miejscowego z zapisami istniejącego w chwili jego sporządzania studium. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.