II SA/Ke 113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk- Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] numer [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Ke 113/09 UZASADNIENIE Dnia [...] Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXVIII/652/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Śródmieście – Obszar I.1 – [...] – [...] – [...]". Zgodnie z § 8 tej uchwały na obszarze obowiązywania planu wydzielono liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami cyfrowo-literowymi, dla których ustalono następujące przeznaczenie: a) teren usług centrotwórczych – obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2; galerii handlowej – oznaczony symbolem UC, b) tereny dróg publicznych oznaczone symbolami KDG i KDL. Dnia 28 stycznia 2009r. skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. P. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie: - art. 15 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 , - art. 15 ust.1 oraz art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie istniejącego studium w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezbadanie zgodności istniejącego studium z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że swój interes prawny wywodzi stąd, że jest współwłaścicielem w 3/56 częściach nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego stwierdzenia nieważności się domaga. Zaskarżona uchwała powoduje, że nie będzie mógł korzystać z tej nieruchomości w sposób zamierzony – zabudować ją domem mieszkalnym. M. P. podkreślił, że w wyniku uchwały zaciemniona zostanie część jego działki poprzez wysoki budynek, który powstanie wskutek realizacji planu, a także rozpoczną się wyziewy i immisje na jego nieruchomość (nieuchronne przy funkcjonowaniu centrum handlowego). Powstanie obiektu przewidzianego w uchwale spowoduje, że rejon ulic [...], [...], [...] oraz [...] zostanie całkowicie zakorkowany przez samochody przejeżdżające do projektowanego centrum handlowego, co w zasadzie uniemożliwi jakiekolwiek zamieszkiwanie na nieruchomości należącej do skarżącego. Według autora skargi, wybudowanie centrum handlowego spowoduje, że jego działka stanie się praktycznie bezużyteczna – nie będzie mógł jej zabudować domem mieszkalnym, ponieważ stanie się całkowicie zaciemniona od strony zachodniej. M. P. podniósł, że jego interes prawny zakotwiczony jest wprost w przepisach prawa cywilnego, zgodnie z którymi jako właściciel może dysponować swoją własnością w sposób dowolny, zgodny z przepisami prawa. Ponieważ przepisy prawa uniemożliwiające korzystanie z tej własności (zaskarżona uchwała) są niezgodne z przepisami nadrzędnymi, to uznać należy, że skarga jest uzasadniona i dopuszczalna. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006r. sygn. akt II OSK 698/06. M. P. podkreślił także, że zachował termin do wniesienia skargi, albowiem w dniu 15 grudnia 2008r. złożył na ręce Przewodniczącego Rady Miejskiej wezwanie Rady do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z uchwalenia powyższej uchwały. Dnia 19 stycznia 2009r., telefonicznie uzyskał z sekretariatu Przewodniczącego Rady Miejskiej informację, że stanowisko Rady w przedmiocie wezwania jest negatywne, Rada nie przystąpi do usuwania naruszeń i nie odpowie w jakikolwiek sposób na jego wezwanie. Wobec powyższego, mając na względzie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001r., III RN 54/00, z którego wynika, że "...negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania przez radnego do usunięcia naruszenia prawa może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa..." stwierdzić należy, że termin, o którym mowa w art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie), kończy się w dniu 18 lutego 2009r. Jeśli chodzi o naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę, to skarżący przytoczył treść art. 15 ust.3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006r., a następnie zarzucił, że w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała określa różne przeznaczenie terenu (funkcja biurowa, sportowo-rekreacyjna, kina, gastronomia, parking wolnostojący), to niewątpliwie powinna określać granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Brak określenia granic terenów narusza prawo. Co do uchybienia przepisom art. 15 ust.1 oraz 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podkreślił, że obowiązujące w chwili sporządzania planu studium nie dopuszczało na terenie, dla którego został przygotowany plan, możliwości lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Przepis ustawy wymaga, żeby na etapie sporządzania planu, ustalenia studium były w nim uwzględnione. Słuszność tego stanowiska została potwierdzona przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 473/07. Skarżący podniósł, że uchwalenie zmiany Studium i Planu na tej samej sesji Rady Miejskiej świadczy o tym, że w istocie nastąpiło naruszenie art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo nie zbadano zgodności planu miejscowego ze studium lecz dostosowano studium do planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ podniósł, że skarżący – wbrew temu co wywodzi w skardze – nie posiada interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, gdyż nie jest współwłaścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w K. przy ulicy [...], sąsiadującej z terenem, dla którego uchwalony został plan miejscowy. W sprawie "sygn. akt 1134/07 o zniesienie współwłasności prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Kielcach" postanowieniem tego Sądu z dnia 1 października 2008r., własność tej nieruchomości została przyznana E. M., który był jej współwłaścicielem w 53/56 częściach. Postanowienie to stało się prawomocne na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2009r., wydanego w sprawie II Ca 1468/08. Dlatego skarżący twierdząc, że zamierza zabudować działkę nr ew. [...] stanowiącą jego "własność" niewątpliwie mija się z prawdą. Niezależnie od powyższego organ odniósł się do zarzutów rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że działka nr 57 znajduje się poza obszarem objętym granicami, w związku z tym jego postanowienia nie przesądzają o jej przeznaczeniu ani też w żaden sposób nie ograniczają możliwości zagospodarowania, w tym także zabudowy budynkiem mieszkalnym. Kwestie dotyczące przestrzegania szczegółowych przepisów w zakresie wznoszenia obiektów budowlanych normujących zasady zachowania odległości pomiędzy budynkami i ochrony przed zacienieniem działek sąsiednich, rozstrzygane są na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu jako strony występują właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek położonych w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji i posiadają możliwość dochodzenia ochrony swoich praw w tym postępowaniu (art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Zarzut naruszenia art. 15 ust.3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uznał za bezpodstawny, ponieważ na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, granica terenu przeznaczonego pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 jest tożsama z linią rozgraniczającą teren o symbolu UC.1 z opisem przeznaczenia terenu zawartym w legendzie rysunku, w następującym brzmieniu: "usługi centrotwórcze – obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2; galeria handlowa". W § 17 uchwały przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem UC.1 – określone zostało następująco: "obiekt handlowo-usługowy-galeria handlowa o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi", z jednoczesnym dopuszczeniem w ramach przeznaczenia podstawowego funkcji gastronomii, rozrywki, biurowej, sportowo-rekreacyjnej i ekspozycyjnej. Zapis ten nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym zawarta jest definicja powierzchni sprzedaży. Jego treść wskazuje bowiem jednoznacznie, że powierzchnia na której są zlokalizowane usługi, gastronomia, magazyny, biura, komunikacja czy ekspozycja wystawowa, stanowi część obiektu handlowego. Nie ma więc uzasadnienia zarzut skarżącego, jakoby z naruszeniem przepisów wskazanej ustawy organ określił alternatywnie przeznaczenie przedmiotowego terenu pod różne funkcje. Za chybiony uznał organ zarzut naruszenia art. 15 ust.1 i 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę przystąpienia do sporządzenia Zmiany nr 4 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dotyczącej rozmieszczenia na terenie Miasta wskazanych wyżej obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - w tym także na obszarze objętym przedmiotowym planem), stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia [...], natomiast do sporządzenia projektu przedmiotowego planu Prezydent Miasta przystąpił na podstawie uchwały z dnia [...], tj. w czasie gdy prace nad wskazaną Zmianą nr 4 Studium były znacznie zaawansowane. Projekt Zmiany nr 4 Studium miał charakter całościowego i kompleksowego unormowania kwestii rozmieszczenia obiektów handlowych wielkopowierzchniowych na terenie całego Miasta. Projekt planu w rzeczywistości zmianę tę uwzględniał. Ponadto organ podkreślił, że uchwała w sprawie przyjęcia Zmiany Nr 4 Studium, mimo, że została podjęta na tej samej sesji Rady co uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego, była uchwalona wcześniej, ponieważ posiada wcześniejszy numer. Weszła w życie z chwilą jej podjęcia, istniała więc w obrocie prawnym, gdy uchwalany był plan miejscowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga niniejsza wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142.1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że M. P. spełnił opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (pismem, które wpłynęło do Biura Rady Miejskiej dnia 15 grudnia 2008r.), a następnie wniósł skargę w terminie 60 dni od daty wezwania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r.,ONSAiWSA 2007/3/60). W tej sytuacji, mając na uwadze treść zacytowanego wyżej art. 101 ust.1 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie legitymację skargową M. P., albowiem warunkiem skuteczności skargi wniesionej w oparciu o ten przepis musi być naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z uzasadnienia skargi wynika, iż M. P. upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że będąc współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem miejscowym uchwalonym zaskarżoną uchwałą, zostanie ograniczony w swych prawach właścicielskich poprzez negatywne oddziaływanie obiektu wielkopowierzchniowego – galerii handlowej, jaki został przewidziany w tym planie na sąsiedniej działce. W celu weryfikacji powyższych twierdzeń skarżącego, a także w związku z kwestionującymi ich aktualność informacjami zawartymi w odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził na rozprawie, z urzędu, dowód z akt Sądu Rejonowego w Kielcach I Ns 1134/07 dotyczących rozpoznania sprawy z wniosku L. M. i E. M. o zniesienie współwłasności, z udziałem M. P. i M. P. Jak wynika ze znajdującego się w tych aktach postanowienia z dnia 1 października 2008r. (k.118), Sąd Rejonowy w Kielcach dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] o pow. 0, 0481 ha oznaczonej jako działka nr [...] w ten sposób, że przyznał ją E. i J. małżonkom M. na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej, zaś na rzecz M. P. i M. P. zasądził od E. M. kwotę 782 zł. tytułem spłaty. Apelacja od tego postanowienia wniesiona przez M. P. została przez Sąd Okręgowy w Kielcach oddalona prawomocnym postanowieniem z dnia 29 stycznia 2009r. w sprawie II Ca 1468/08 (k. 143 akt Sądu Rejonowego w Kielcach). Nie ulega zatem wątpliwości, że na datę orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżący nie był już współwłaścicielem działki nr [...] leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem miejscowym, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]. Tym samym okoliczność, z której wywodził swój interes prawny do wniesienia skargi na tę uchwałę (prawo współwłasności działki nr 57) nie istnieje, a innych podstaw, w oparciu o które opierałby naruszenie swojego interesu prawnego, M. P. nie wskazał. Należy jednocześnie podkreślić, że interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy, to interes chroniony przepisami prawa. Naruszenie tego interesu oznacza zatem taką sytuację, w której dany podmiot na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, nie może realizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. W orzecznictwie przyjmuje się także, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia jako indywidualnego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I SA/Łd 1041/07, LEX nr 462667, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11/44, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894 i z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482). W kontekście powyższych rozważań i na tle ustaleń poczynionych w oparciu o przeprowadzony dowód z akt Sądu Rejonowego w Kielcach w sprawie INs 1134/07 przyjąć należy, że aktualnie M. P; nie ma interesu prawnego, aby powyższą uchwałę zaskarżyć w trybie art. 101 ust.1 ustawy, albowiem nie jest już właścicielem nieruchomości graniczącej z terenem objętym planem. Co za tym idzie, nie ma także podstaw do przyjęcia, ażeby skarżący wykazał, że na datę orzekania w sprawie jego skargi, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] nr XXVIII/652/2008, podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. [...] – Obszar I.1 – [...] – [...] – [...]", w jakikolwiek sposób jego interes prawny naruszała. W tym stanie rzeczy uznać należy, że M. P. nie przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja skargowa, co powoduje konieczność oddalenia skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.