I OSK 907/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 799/09 w sprawie ze skargi J. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., oznaczonym sygnaturą akt II SA/Rz 799/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność, zaskarżonej przez J. Ł., uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną. Uchwałą z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Rada Miasta Ł. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości, działki oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...] m2, położonej w Ł., w formie przetargu nieograniczonego. W dniu [...] lipca 2009 r. J. Ł. wystąpił do Rady Miasta Ł. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą wskazując, iż nieruchomość objęta uchwałą nie może być zbywana w drodze przetargu nieograniczonego, gdyż jest zabudowana domem wielolokalowym, w którym wynajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy zawartej z gminą Miejską Ł.. Istnienie najmu musi skutkować wyłączeniem nieruchomości z przetargowego trybu sprzedaży i zaoferowanie w pierwszej kolejności jej nabycia najemcom lokali. Nakaz taki wynika z treści art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada Miasta na sesji w dniu [...] sierpnia 2009 r. nie uwzględniła żądania skarżącego, ponieważ objęta uchwałą nieruchomość składa się z budynku, w którym znajdują się [...] lokale mieszkalne niewyodrębnione jako samodzielne, a obok budynku mieszkalnego na działce istnieje budynek garażowy i [...] budynki gospodarcze. Zdaniem Rady przedmiotem uchwały nie jest nieruchomość, która byłaby zabudowana tylko domem mieszkalnym. Istnienie takiego stanu wyłącza możliwość stosowania przepisów o pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości. J.Ł. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Skarżący wskazał również, że uchwała narusza art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 75 Konstytucji RP przez niesprzyjanie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, że skarżącemu jako najemcy nie przysługuje prawo pierwszeństwa. Wskazując na te naruszenia, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Ł. wniosła o oddalenie skargi. Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia było stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy nie stanowią inaczej. WSA przyjął, że wskazany przepis w sposób jednoznaczny przyjmuje i dopuszcza możliwość podjęcia uchwały w sprawie zasad zbywania nieruchomości, o ile uchwała ta określi zasady takiego działania. Określenie zasad musi się wiązać z przyjęciem pewnych ogólnych reguł działania, które powinny wiązać i określać postępowanie wójta, burmistrza lub prezydenta. Do takich zasad nie może być zaliczony sposób zbycia nieruchomości, w szczególności wybór między formą przetargu lub nieprzetargowym sposobem wyboru kontrahenta. Te reguły wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której wskazano jako zasadę zbycia nieruchomości w drodze przetargu i wyjątki od niej (art. 37 ust. 1 i 2 ustawy). Sąd I instancji stwierdził, że ustawa ta jednoznacznie wskazuje na wójta (burmistrza, prezydenta) jako organ właściwy w zakresie gospodarki nieruchomościami, w tym ich zbywania. Jego kompetencje w tym zakresie nie są w żaden sposób limitowane działaniami rady. Ustawa wyraźnie określa zakres zadań rady gminy w gospodarowaniu nieruchomościami, przyznając temu organowi uprawnienia do odstępstw określonych dla organu wykonawczego np. przyjęcie trybu bezprzetargowego w innych przypadkach niż wskazane w art. 37 ust. 2 ustawy lub bonifikatę w ocenie. Właśnie te materie w ocenie Sądu I instancji, mogłyby zostać objęte uchwałą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 9a, o ile przepis ustawy nie wymaga konkretnej uchwały dla danego przypadku. WSA w Rzeszowie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie obejmuje takich treści. Odnosi się ona do zagadnień uregulowanych w ustawie i przyznanych organowi wykonawczemu. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że takie rozstrzygnięcie narusza prawo i nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 nie upoważnia gminy do podejmowania uchwał odnoszących się do jednostkowych zagadnień z zakresu gospodarki nieruchomościami. Uchwała podejmowana na tej podstawie powinna zawierać granice w jakich mają mieścić się czynności dokonywane przez wójta, zatem powinna zawierać zbiór reguł postępowania organu wykonawczego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., II SA/Gd 191/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 12.12.2007 r., II SA/Op 511/07). Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą prawną uchwały regulującej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, jeżeli te reguły określone są przez przepisy ustaw, w szczególności ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała rady gminy nie może powielać regulacji ustawowej, gdyż materia objęta taką uchwałą nie może być uznana za określenie zasad o jakich stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym. W związku z zaistnieniem przesłanki nakazującej Sądowi I instancji stwierdzenie nieważności uchwały, Sąd nie odnosił się do sposobu wykładni przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie przyjmując, że te musi poprawnie zastosować organ wykonawczy, jeżeli Gmina Miasto Ł. będzie realizowała zamiar sprzedaży działki objętej skarżoną uchwałą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) art. 18 ust. 1 pkt 9a ustawy z 8 marca 2009 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przepis ten upoważnia radę gminy wyłącznie do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, 2) art. 18 ust. 1 pkt 9a ustawy z 8 marca 2009 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i art. 28 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż rada gminy nie posiada legitymacji do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości w sytuacji, gdy wcześniej nie podjęła uchwały w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, 3) art. 30 ustawy z 8 marca 2009r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) i art. 37 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, że to organ wykonawczy gminy może samodzielnie podejmować czynności przekraczające zwykły zarząd wobec nieruchomości komunalnych, tj. podejmować decyzję o zbyciu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Rady Miasta Ł. stwierdził, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, w świetle którego art. 18 ust. 1 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym legitymuje radę gminy wyłącznie do podjęcia uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Wskazał, że WSA dokonując oceny prawnej zaskarżonej uchwały, pominął całkowicie końcową treść powyższego przepisu zgodnie z którym do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 2965/01 kasator podniósł, że dopiero po wypełnieniu dyspozycji z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie treści wskazanej w w/w pkt 1 rada gminy traci kompetencje do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. Zauważył ponadto, że sprzedaż nieruchomości następuje zgodnie z art. 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Z kolei zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 w/w ustawy zasadą jest, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Zgodnie z wskazaną podstawą prawną zaskarżonej uchwały Rady Miasta Ł. oraz jej treścią, Rada wyraziła zgodę Burmistrzowi Miasta Ł. na dokonanie czynności majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu tj. sprzedaż nieruchomości zabudowanej położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Rada Miasta Ł. nie podjęła wcześniej uchwały w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości komunalnych, zatem Burmistrz mógł dokonać wymienionej czynności prawnej - zbycia nieruchomości - tylko za zgodą Rady. Kompetencje organu wykonawczego w zakresie gospodarowania nieruchomościami, wynikające z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozostają kompetencjami wykonawczymi do czasu określenia zasad i ich sformułowania przez radę gminy, stosownie do uregulowania w art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Ł. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zgodził się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Dodał, że brak jest podstaw prawnych do wskazania burmistrzowi sposobu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości w uchwale rady gminy, co w jego ocenie uczyniła Rada Miasta Ł.. Swoje stanowisko skarżący poparł tezą orzeczenia WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 335/08), który stwierdził, że wskazywanie burmistrzowi, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym. Organ wykonawczy gminy powinien we własnym zakresie decydować czy przeznaczenie nieruchomości do zbycia lub oddania w korzystanie uzależni od jakichkolwiek dodatkowych warunków. Zdaniem skarżącego uchwała Rady Miasta Ł. została wydana z przekroczeniem kompetencji organu ją wydającego, a co za tym idzie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości jej wydania. Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej, polegający na przyjęciu, że organ wykonawczy gminy nie może samodzielnie podejmować czynności przekraczających zwykły zarząd wobec nieruchomości komunalnych, skarżący uznał za bezzasadny albowiem gospodarowanie mieniem komunalnym jest wyłączna kompetencja burmistrza gminy. Skarżący zaznaczył ponadto, że za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przemawiają także argumenty przedstawione w skardze skierowanej do sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek. Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Ł. wskazuje jedynie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Zdaniem kasatora, w zaskarżonym orzeczeniu błędnie przyjęto, że rada gminy może podejmować uchwały dotyczące wyłącznie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz że rada gminy nie jest kompetentna do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na zbycie konkretnej nieruchomości, w sytuacji gdy w danej gminie wcześniej nie uchwalono ogólnych zasad zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z 8 marca 2009 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten wskazuje na dwa rodzaje uchwał podejmowanych przez radę gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Pierwszym z nich są uchwały określające zasady zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, określenie zasad musi wiązać się z przyjęciem pewnych ogólnych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Należy zauważyć, że zgodnie z 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem rada gminy nie może zobowiązać organu wykonawczego gminy do konkretnego działania w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Nie może wskazywać w uchwale dotyczącej ustanowienia ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami na tryb, w jakim ma być sprzedana nieruchomość, gdyż ta czynność zastrzeżona jest dla organu wykonawczego. Podkreślić trzeba, że jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jako podstawową formę zbycia nieruchomości uznano tryb przetargowy. Ustawa ta wyraźnie określa zakres zadań rady gminy w gospodarowaniu nieruchomościami, przyznając temu organowi uprawnienia do odstępstw określonych dla organu wykonawczego np. przyjęcie trybu bezprzetargowego w innych przypadkach niż wskazane w art. 37 ust. 2 ustawy lub bonifikatę w cenie. Uchwała rady gminy nie może poruszać zagadnień, które ustawowo zastrzeżone są dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, dotycząca ogólnych zasad, powinna zawierać zbiór reguł postępowania wykonawczego, bez ingerowania w szczegółowe rozwiązania, w tym wskazujące na tryb zbywania nieruchomości gminnych. Uchwała zawierająca takie zapisy jest nieważna. Powyższe uwagi w znacznej części należy odnieść także do drugiej kategorii uchwał określonych w art.18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym tj. uchwał o wyrażeniu zgody na podjęcie przez wójta działań dotyczących zbycia nieruchomości, w sytuacji gdy nie ma ustalonych tzw. ogólnych zasad. O ile rada gminy ma podejmować uchwały o wyrażeniu zgody na czynność wójta, to do takiej treści powinna się taka uchwała ograniczać. Wskazywanie organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również taka indywidualna zgoda rady gminy dotycząca jednorazowego zbycia nieruchomości powinna mieć charakter ogólny, blankietowy i nie może zobowiązywać organu wykonawczego do dokonania czynności prawnej w określonej przez radę formie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy uznać twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że rada gminy nie jest kompetentna do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na zbycie konkretnej nieruchomości, w sytuacji gdy w danej gminie wcześniej nie uchwalono ogólnych zasad zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości, za bezzasadne. Oczywistym jest, że rada miasta może, a nawet powinna, wyrazić każdorazowo zgodę burmistrzowi (który nie może samodzielnie podejmować takich czynności) na zbycie nieruchomości komunalnej. Okoliczności tej nie negował Sąd I instancji. Zaznaczyć jednak trzeba, że owa zgoda musi ograniczać się jedynie do ogólnego oświadczenia w tym zakresie. Stąd też, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.