IV SA/Gl 348/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził u M.K. chorobę zawodową obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wymienioną w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji przedstawił wpierw przebieg kariery zawodowej M.K. oraz uwzględniając orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradnia Chorób Zawodowych o rozpoznaniu obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu o lokalizacji ślimakowej orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły A, które wyraziły swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpiły o jej uchylenie. W motywach odwołania zakwestionowano przyczynę ubytku słuchu u M.K. Zdaniem odwołującego się zakładu pracy M.K. objęta była pełną ochroną w zakresie badań profilaktycznych i nigdy z nich nie wynikało, aby jej stan zdrowia ulegał pogorszeniu, zaznaczono również, że w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r. M.K. chorowała i po powrocie z choroby przeprowadzono badania kontrolne i lekarz sprawujący opiekę profilaktyczną nie dopuścił jej do dalszej pracy na zajmowanym stanowisku. W tej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie specjalistycznych badań, które powinny umożliwić ustalenie genezy występującego uszkodzenia słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. stwierdzającą u M.K. chorobę zawodową narządu słuchu wymienioną w pkt 21 wykazu chorób zawodowych i odmówił stwierdzenia u wyżej wymienionej wskazanej choroby zawodowej. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wymogi, które muszą wystąpić, aby rozpoznać chorobę zawodową. W dalszej części uzasadnienia organ ten przybliżył przebieg kariery zawodowej strony oraz formułowane w ramach tego postępowania opinie przez uprawnione placówki medyczne i zaznaczył, że Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznał u niej uszkodzenia słuchu, które uprawnia do rozpoznania choroby zawodowej. W takim stanie faktycznym organ odwoławczy uwzględnił odwołanie A w B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.K. domagała się stwierdzenia występowania u niej choroby zawodowej słuchu. Podniosła, iż jej zdaniem istnieją wszelkie przesłanki do rozpoznania u niej schorzenia zawodowego. Podnosiła kwestie dotyczące uciążliwości badań, które przeszła w placówkach diagnostycznych. Jej zdaniem bardziej szczegółowe i dogłębne badania przeprowadziła placówka diagnostyczna pierwszego szczebla. Wskazała, iż decyzja jest dla niej niekorzystna, gdyż przegrała z silniejszym jak określił odwołujący się zakład pracy. W odpowiedziach na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1411/06 uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach tego wyroku wskazano, że postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, ponieważ dostrzeżono uchybienia w zakresie sporządzonych opinii medycznych, które zawierały rozbieżne rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania nie wyjaśnił tych rozbieżności. We wskazaniach skierowanych do organu odwoławczego nakazano mu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie rozwiązania występujących rozbieżności w opiniach uprawnionych placówek medycznych. W tym celu nakazano sporządzenie kolejnej opinii uprawnionej placówki diagnostycznej, w której przedstawiona zostanie analiza wyników badań i wydanych wcześniej opinii. W wyroku tym zamieszczono również szczegółowe wskazania co do sposobu sporządzenia przedmiotowej opinii i jakie winna spełniać wymogi. Zobowiązano organ odwoławczy do tego, aby nową opinię sporządziła inna placówka diagnostyczna niż ta, która wypowiadała się już w sprawie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania oraz wymogi, których spełnienie warunkuje rozpoznanie choroby zawodowej. W dalszej części uzasadnienia przybliżono przebieg kariery zawodowej M.K. oraz formułowane opinie przez uprawnione placówki medyczne oraz odwołano się do przedstawionego powyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 marca 2007 r. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że wypełniając zalecenia sformułowane w tymże wyroku zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wydanie nowego orzeczenia i placówka ta rozpoznała u M.K. chorobę zawodową narządu słuchu uznając, że wielkość i charakter stwierdzonego ubytku słuchu spełniają warunki wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej, a tym samym organ ten nie uwzględnił wniesionego odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosły A w B., które wystąpiły o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z zachowaniem wytycznych w wyroku WSA w Gliwicach. Organ odwoławczy ograniczył uzasadnienie wynikami kolejnych badań zleconych Instytutowi w Ł. Brak jest konkretnego odniesienia się do poszczególnych etapów postępowania, jak również w nowej opinii brak jest odniesienia się do uprzednio przeprowadzonych badań i wykluczających się opinii specjalistów, którzy wypowiadali się w tej sprawie. Orzeczenie lekarskie nie stwierdza bowiem, czy poprzednie orzeczenie niestwierdzające ślimakowego ubytku słuchu, a zatem niestwierdzające choroby zawodowej, zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i zupełny, nie przedstawia także powodów rozbieżności w tych orzeczeniach. Zdaniem strony skarżącej, przeprowadzenie ponownych badań, wydane orzeczenie lekarskie, a co za tym idzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie wyjaśniło rozbieżności wskazanych przez tutejszy Sąd. W odpowiedziach na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 379/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd ten przypomniał w pierwszej kolejności treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczono, iż organ odwoławczy prawidłowo podjął działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i w tym celu zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z wnioskiem o wydanie orzeczenia. W opinii sporządzonej przez wskazaną placówkę rozpoznano u M.K. chorobę zawodową, jednakże orzeczenie to nie spełnia wszystkich tych wymogów, o jakich była mowa w pierwszym wyroku tutejszego Sądu z 26 czerwca 2007 r. We wskazaniach co do dalszego przebiegu postępowania zwrócono uwagę na konieczność uzyskania takiej opinii uzupełniającej, w której znajdą się wyraźne i jednoznaczne odniesienia do rozbieżności zamieszczonych w dotychczasowych opiniach jednostek diagnostycznych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania oraz wymogi, których spełnienie warunkuje rozpoznanie choroby zawodowej. W dalszej części uzasadnienia przybliżono przebieg kariery zawodowej M.K. oraz formułowane opinie przez uprawnione placówki medyczne oraz odwołano się do przedstawionego powyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 czerwca 2007 r. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że wypełniając zalecenia sformułowane w tymże wyroku zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wydanie nowego orzeczenia i placówka ta orzeczeniem z dnia [...]r. rozpoznała u M.K. chorobę zawodową narządu słuchu uznając, że wielkość i charakter stwierdzonego ubytku słuchu spełniają warunki wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej, a tym samym organ ten nie uwzględnił wniesionego odwołania. Z powyższą decyzją nie zgodził się A S.A. w B., w imieniu której skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik radca prawny J.N. W skardze tej zarzucono przedmiotowej decyzji naruszenie postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W motywach skargi przypomniano zalecenia sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach względem organu administracji publicznej, który w dalszym ciągu zaleceń tych nie wypełnił, ponieważ sporządzona opinia z [...]r. nie zawiera informacji wyjaśniających występowanie rozbieżności we wcześniejszych opiniach placówek diagnostycznych wypowiadających się w sprawie. Zdaniem skarżącej Spółki orzeczenia IMP w Ł. zawierają arbitralną ocenę badań Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. i nie wyjaśniają wyników badań. W orzeczeniach tych brak jest również odniesienia się do pierwszego z wydanych orzeczeń, w tym do wykazanych różnic w pomiarze poziomu słyszalności. W dalszym ciągu nie wyjaśniono, na ile cechy osobnicze wpływają na stan narządu słuchu czy stan ten zależny jest od hałasu, czy też od innych elementów. W konkluzji stwierdzono, że orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nie ustosunkowują się do wszystkich wymogów sformułowanych we wcześniejszych wyrokach. W odpowiedziach na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, stosownie do postanowień art. 134 cytowanej ustawy rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na unormowania prawne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, otóż decyzja ta podjęta została w oparciu o postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Podniesiona okoliczność posiada znaczenie w rozpatrywanej sprawie, albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy w zakresie w jakim określa wytyczne dotyczące treści rozporządzenia oraz wymienione powyżej rozporządzenie Rady Ministrów są niezgodne z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co prawda wskazany wyrok zakładał, że przepisy te utracą moc po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, co nastąpiło w dniu 2 lipca 2008 r. Zatem zdaniem Sądu z dniem 3 lipca 2009 r. nastąpiła utrata mocy wskazanych przepisów z tą chwilą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Wskazane stanowisko znajduje umocowanie w treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który zawiera zasadę wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, jakie zapadły na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP. Stosownie do postanowień art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy decyzja wydana została na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględnia wniesioną skargę jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka kwestionuje prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, a w szczególności uważa, że nie zostały wykonane zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. Przyjdzie zauważyć, że już raz okoliczność ta stała się powodem uwzględnienia wniesionej skargi do tego Sądu wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. Zdaniem skarżącego Zakładu w opinii uzupełniającej uprawniona placówka diagnostyczna zobowiązana była do wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzeczeniach lekarskich, jednakże uzupełnienie orzeczenia z dnia [...]r. w dalszym ciągu nie spełnia wymogów wyznaczonych w wyroku Sądu. Orzeczenie to nie odnosi się do wszystkich uprzednio wydanych orzeczeń, lecz odwołuje się jedynie do orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., a pomija orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. Nadto zarzucono orzeczeniu Instytutowi Medycyny Pracy w Ł. arbitralność oraz lakoniczność stwierdzeń zwłaszcza w odniesieniu do wyników uzyskanych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W konsekwencji uznano, że orzeczenie to nie spełnia wymogów jasnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zarzucono również brak odpowiedzi na pytanie, dotyczące zależności narządu słuchu od cech osobniczych. Zarzuty sformułowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Jak zostało to zaznaczone tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. ponownie uwzględnił skargę i nakazał organowi odwoławczemu uzyskanie dodatkowego orzeczenia wyjaśniającego rozbieżności między orzeczeniami dwóch uprawnionych placówek. Z postawionego zadania organ ten wywiązał się, ponieważ wystąpił o wypowiedzenie się w sprawie przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., czyli przez placówkę diagnostyczną niezwiązaną regionem, w którym zamieszkuje M.K. i funkcjonuje skarżąca Spółka. Przyjdzie podzielić stanowisko zajęte przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., że pierwsza opinia wystawiona przez wskazaną powyżej placówkę diagnostyczną nie spełniała tych wymogów, o których mowa jest w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. natomiast opinia uzupełniająca z dnia [...]r. daje odpowiedź na postawione pytania. Wskazana opinia uzupełniająca nie spełnia jednego z wymogów zamieszczonych w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., a mianowicie nie jest sporządzona w taki sposób, aby w pełni była zrozumiała dla osoby nie będącej specjalistą z tego zakresu życia społecznego. Jednocześnie Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że opinia ta wydawana jest przez placówkę, która zobowiązana jest do wypowiedzenia się w sprawie, w której wymagana jest specjalistyczna wiedza wymagająca posługiwania się językiem, właściwym dla tej sfery życia publicznego. Nadto należy mieć na uwadze to, że organ administracji publicznej prowadzący przedmiotowe postępowanie nie może ingerować w działalność orzeczniczą takiej placówki. Organ ten winien natomiast tak przetransportować specjalistyczną wiedzę do uzasadnienia podejmowanego orzeczenia, aby była ona zrozumiała dla adresata danego rozstrzygnięcia. W skardze znajduje się zarzut, że w przedmiotowej opinii uzupełniającej brak jest odniesienia się do orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. Z jednej strony zarzut ten jest trafny, albowiem takiego odniesienia w opinii tej nie ma, jednakże z drugiej strony nie jest on trafny, ponieważ w tej placówce diagnostycznej oraz w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. uzyskano zbliżone wyniki, a przede wszystkim w obu stwierdzono chorobę zawodową u M.K. W tej sytuacji zdaniem Sądu zarzut ten nie może być uwzględniony. W ramach ponownie prowadzonego postępowania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. dokona ponownej analizy obu orzeczeń Instytutu Medycyny Pracy w Ł. pod kątem zgodności ze wskazaniami zamieszczonymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 czerwca 2007 r. i jeżeli dojdzie do przekonania, że wymaga ono uzupełnienia to wystąpi o takie uzupełnienie, a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i posiadane orzeczenia uprawnionych placówek diagnostycznych dokona ponownej analizy i podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, przy czym zwróci szczególną uwagę na uzasadnienie, w którym winien odnieść się do zarzutów formułowanych przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie Sąd, stosownie do postanowień art. 152 wyżej wymienionej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Stosownie do postanowień art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono o kosztach postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję. SW