IV SA/Po 525/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wniesionych oświadczeń mieszkaniowych do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski Komendant Powiatowy Policji we W. postanowieniem nr (...) z (...) r. (dalej postanowienie z (...)r.) na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa) zwrócił A. S. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2006, 2007, 2008 i 2009 wobec braku możliwości ustalenia organu właściwego do ich rozpatrzenia. Komendant Powiatowy Policji we W. (dalej Komendant Powiatowy) nie jest właściwy w sprawach dotyczących ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2006, 2007, 2008 i 2009. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100/02/919 – dalej rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) Komendant Powiatowy Policji we W. posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniono rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 266/05/2246 – dalej rozporządzenie z 28 grudnia 2005 r.) i jednocześnie uchylono § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., według którego właściwym organem do przyznania równoważnika był Komendant Powiatowy Policji we W.. A. S. wnioskiem z dnia (...) r. zwrócił się o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 do 2009. W obecnym stanie prawnym brak organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku, a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swej właściwości z urzędu. Treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 kpa; k. 6 akt administracyjnych). A. S. na podstawie art. 141 § 1 i 2 kpa, wniósł zażalenie na postanowienie z (...) r. podnosząc, że na emeryturę przeszedł w 2000 r. i z uzyskanej przez Niego opinii prawnej opartej o akty normatywne, orzecznictwo i literaturę przedmiotu wynika, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznano Żalącemu się bezterminowo na podstawie § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. i mimo wejścia w życie rozporządzenia z 28 grudnia 2005 r., uchylającego § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., prawo to zostało przez Niego słusznie nabyte i podlega ochronie (k. 7 akt administracyjnych). W wyniku rozpoznania zażalenia Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) (dalej postanowienie z (...) r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie z 8 kwietnia 2009 r. i podzielił argumentację organu pierwszej instancji odnosząc się do art. 19 kpa i wskazując, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. (k. 8-8v akt administracyjnych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo i "zarządzenie" kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podniósł w szczególności, że dnia (...) r. przeszedł na emeryturę. Na podstawie § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. nabył prawo do bezterminowego pobierania świadczenia i z prawa tego korzystał do 2005 r. Decyzją z 2006 r. Komendant Powiatowy decyzją odmówił Skarżącemu tego prawa, powołując się na skreślenie § 8 tego rozporządzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. S.od tej decyzji, Komendant Wojewódzki utrzymał decyzję Komendanta Powiatowego w mocy. Decyzja ta stała się prawomocna, bowiem Zainteresowany zrezygnował z dochodzenia swych roszczeń na dalszej drodze prawnej. Skarżący postanowił ponownie dochodzić swych praw w 2009 r., składając dnia (...) r. Komendantowi Powiatowemu oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006,2007,2008 i 2009. Zaskarżone postanowienie narusza prawo, bowiem Komendant Wojewódzki nie wziął pod uwagę, że w stosunku do Niego, jako emerytowanego policjanta, wydano decyzję administracyjną o przyznaniu bezterminowo prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. i organ administracji nie może uchylić się od jej wykonania (wypłacenia równoważnika) na dotychczasowych zasadach, po złożeniu przez uprawnionego oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia, nawet po wejściu w życie rozporządzenia z 28 grudnia 2005 r. uchylającego § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji. Prawo to zostało przez Skarżącego słusznie nabyte i podlega ochronie. Przedstawiciele doktryny i sądy administracyjne zajmowały jednolite stanowisko, że w przypadku, w którym przyznano emerytowi policyjnemu na podstawie decyzji administracyjnej prawo do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu, brak jest w obecnym stanie prawnym podstaw do wygaśnięcia takiej decyzji w oparciu o art. 162 kpa (wyrok NSA z 18.6.2008 r. I OSK 953/07). W sytuacji, w której przyznano emerytowanemu policjantowi bezterminowo, na przyszłość uprawnienie do równoważnika w drodze decyzji administracyjnej, która nie została cofnięta, organ administracji nie może odmówić wypłaty kwoty świadczenia. W rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r. brak jest przepisów przejściowych regulujących kwestie bytu prawnego decyzji wydanych na podstawie § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., przyznających bezterminowo prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W szczególności brak jest przepisu, który stanowiłby wprost o utracie mocy prawnej takiej decyzji (k. 2-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie (k. 14-15 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że ostateczną decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) Komendant Powiatowy Policji we W. wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 104 kpa, art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j. t. Dz.U. 101/00/1092 ze zm.) w związku z § 1 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100/02/919) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 131/01/1469) przyznał A. S. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (domu) z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia z dniem (...) r. Ostateczną decyzją z dnia (...) r. nr (...)((dalej decyzja z (...) r.) Komendant Powiatowy Policji we W., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 91 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. 7/02/58 ze zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100/02/919) i § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 266/05/2246), stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji z (...) r. nr (...). Decyzja z (...) r. stała się ostateczna i prawomocna. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w żadnym trybie nadzwyczajnym (bezsporne – k. 26-28; 32-34 w zw. z k. 2 akt sądowych). Powyższych ustaleń Sąd dokonał na podstawie odpisów: decyzji z dnia 4 (...) r. nr (...) Komendanta Powiatowego Policji we W/ i decyzji z dnia (...) r. nr (...) Komendanta Powiatowego Policji we W., informacji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) r. nr (...) (k. 32-34 akt sądowych). Sąd dał wiarę tym odpisom dokumentów i przywołanej informacji, bowiem nie nasunęły one wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy A.S. nie wniósł od decyzji z (...) r. odwołania, czy też nie wniósł skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego utrzymującego ową decyzję w mocy, skoro bezspornie stała się ona prawomocną i taką pozostawała w chwili wydawania obu postanowień. Art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a właściwość organów wynika albo wprost z przepisu ustawy, albo wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych oraz zawartych na podstawie ustawy porozumień. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swej niewłaściwości winien zastosować art. 65-66 kpa (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2009 s. 160 uw. 2). Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 kpa). W polskim systemie prawnym o właściwości organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią przepisy prawne regulujące kompetencje, zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 10 wydanie, C.H.Beck 2009 s. 103 nb 2; A. Wróbel – op. cit. s. 163 uw. 2), bądź w przepisach rozporządzeń do tych ustaw, wydanych na podstawie i w granicach właściwie skonstruowanej delegacji ustawowej (art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji). Właściwość rzeczową trzeba ustalić na podstawie ustaw materialnoprawnych i przepisów ustaw ustrojowych, dotyczących kompetencji organów administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.9.1994 r., I SA 2002/93, Wokanda 1/95/37, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 103 nb 2). Zdolność szczególna organu administracji publicznej do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, oparta być musi na materialnej podstawie legitymacji organu administracyjnego, zawartej w powszechnie obowiązującym prawie (Cz. Martysz w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005 t. 1 s. 216 uw. 3, s. 219 uw. 4). Właściwość miejscowa jest kategorią wtórną wobec właściwości rzeczowej- przez właściwość rzeczową rozumie się bowiem zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania spraw danej kategorii; właściwość miejscowa oznacza natomiast zdolność prawną organu administracji do załatwiania spraw (mieszczących się w zakresie jego właściwości rzeczowej) na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju (P. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 89 uw. 2; Cz. Martysz – op. cit. s. 250-251 uw. 1). Przepis art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 43/07/277 ze zm. – dalej uPol bądź ustawa o Policji) stanowi, że: "minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". W oparciu o tę delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100/02/919) przy czym w § 8 rozporządzenia stanowiono, że: "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313, z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676)". Określając organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Minister w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. wskazywał organy, o których mowa w ust. 1, jako właściwe do orzekania w sprawach emerytów i rencistów policyjnych, przy czym w § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., który dotyczyłby niniejszej sprawy, o właściwości miejscowej decydowało miejsce zamieszkania emeryta. Tak więc przedstawione rozporządzenie wskazywało zarówno na uprawnienie policjanta emeryta i rencisty, a także wskazywało właściwość rzeczową jak i miejscową organów, które były kompetentne do rozstrzygania spraw w przedmiocie równoważnika. Taka sytuacja miała miejsce do dnia 31 grudnia 2005 r. Kolejnym rozporządzeniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, korzystając z tej samej delegacji ustawowej (art. 91 ust. 2 uPol), zmienił rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w ten sposób, że: - uchylił § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. 100/02/919) - uchylił ust. 2 § 9 rozporządzenia wymienionego wyżej, przy czym rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. (Dz. U. 266/05/2246). W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej stwierdziły, że uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. – rozporządzeniem zmieniającym z 28 grudnia 2005 r., pozbawiło je uprawnień do wydawania przedmiotowych decyzji, a jego właściwość rzeczowa i miejscowa uregulowana jest wyłącznie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej (w § 9 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie, argumentację tę należy podzielić, gdyż w każdym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy, z których wynika jego właściwość do orzekania. Organy nie mogły sięgnąć do przepisów art. 21 kpa, gdyż przepisy szczególne mają w zakresie właściwości miejscowej pierwszeństwo przed przepisami kpa. Skoro wolą ustawodawcy było to, by właściwość organów Policji uregulować w przepisach szczególnych, organy policyjne nie mają podstaw do sięgania do przepisów kpa, gdyż ustalenie właściwości miejscowej z pominięciem przepisów szczególnych powoduje nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 102 nb 7 in fine). Zgodnie z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Art. 66 § 3 kpa normuje dwa przypadki, w których następuje zwrot podania wnoszącemu (wraz z odpowiednim pouczeniem). Poza przypadkiem gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, omawiany przepis znajduje także zastosowanie do sytuacji, gdy organu właściwego nie można w ogóle ustalić. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 kpa znajduje poparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków "gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego" (A. Wróbel – op. cit. s. 375-376 uw. 3, 4). B. Adamiak, wskazuje na konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 kpa, w sytuacji, gdy niewłaściwy w sprawie organ, do którego wniesiono podanie, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne (B. Adamak – op. cit. s. 101 nb 6, s. 300-301 nb 2; Cz. Martysz – op. cit. s. 222 uw. 6; A. Matan – tamże, s. 632 uw. 1, s. 634 uw. 8). W niniejszej sprawie organ, do którego wniesiono podanie, nie musiał wzywać Wnoszącego o sprecyzowanie treści żądania, które było jasne. Kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia organu, Sąd stwierdził, że właściwości organu do rozstrzygania sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emeryta, rencisty policyjnego bądź osoby uprawnionej do renty rodzinnej po zmarłym policjancie bądź po zmarłym emerycie lub renciście, nie można ustalić na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 43/07/277). W szczególności podstawą do ustalenia właściwości miejscowej i rzeczowej w niniejszej sprawie nie mógł być art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uPol. Organy te bowiem są właściwymi w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uPol). Podstawą ustalenia tej właściwości nie mógł być także art. 6a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uPol, bowiem sprawy te nie są związane z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji (art. 6a ust. 1 in princ. w zw. z art. 1 ust. 1, 2 i 3 uPol). Właściwości organów właściwych dla orzekania w niniejszej sprawie nie można ustalić także w oparciu o przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (t.j. Dz. U. 8/04/67 ze zm.), bowiem żaden z organów przewidzianych w tej ustawie, ani przed dniem 1 stycznia 2006 r., ani począwszy od tego dnia, nie był i nie stał się właściwy rzeczowo i miejscowo do orzekania w takiej sprawie. U podstaw zmiany rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. rozporządzeniem z 28 grudnia 2005 r. legło to, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 uPol, przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emerytów i rencistów policyjnych (odpowiedź na interpelację poselską nr 7768 z dnia 17 lutego 2009 r.). Skoro zmieniającym rozporządzeniem pozbawiono organy policyjne uprawnień do orzekania w przedmiocie równoważnika dla osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu pierwotnym, uchylając § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. – zasadnie organy zastosowały w niniejszej sprawie art. 66 § 3 kpa z uwagi na istniejące rozwiązanie prawne. W sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego przez Komendanta Powiatowego, bowiem od początku nie był on właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie, i trafnie nie podjął merytorycznych czynności w sprawie. Tylko wówczas zachodziłyby przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, gdy organ podjął prowadzenie sprawy i dopiero w toku tego postępowania doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia, wówczas obowiązany jest umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 101 nb 6; s. 298 nb 2 p. 2). W zakresie kontrolowanej sprawy, samo uprawnienie emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest objęte kontrolą Sądu. Ponieważ jednak argumenty w tej materii podnosi Skarżący, należy stwierdzić, że Sądowi rozstrzygającemu sprawę znane są zarówno orzeczenia sądów administracyjnych, w których zakwestionowano zasadność wygaszania decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych bądź osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, ze wskazaniem, że wygaśnięcie decyzji z powodu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek (przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18.6.2008 r. - I OSK 953/07, 19.6.2008 r. - I OSK 969/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z: 23.1.2008 r. - IV SA/Po 288/07 - dotyczące uprawnienia wynikającego z § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r.), jak i wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 29.11.2004 r. – K 7/04 (OTK-A 10/04/109; dalej wyrok TK – K 7/04); 27.10.2008 r. – U 4/08 (OTK-A 8/08/141; dalej wyrok TK – U 4/08). Argumenty podnoszone w obu wyrokach Trybunału Konstytucyjnego są przydatne dla analizy zagadnień istotnych dla oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych, i członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. W świetle uzasadnienia wyroku TK – U 4/08, ustawa o Policji gwarantuje policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 uPol). Ustawodawca zatem nie przyznaje tych uprawnień każdemu policjantowi, a jedynie policjantowi w służbie stałej. Nadto ustawa o policji przyznaje policjantom sześć dalszych uprawnień, mających na celu ułatwienie im zaspokajania potrzeb mieszkaniowych – w tym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1 uPol) i prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1 uPol). Wszystkie uprawnienia zawarte w rozdziale 8 ustawy o Policji służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, lecz również realizacji interesów ogólnospołecznych. Celem tych uprawnień jest zapewnienie dyspozycyjności funkcjonariuszy Policji i ułatwienie organom władzy publicznej przenoszenia ich z miejscowości do miejscowości (cz. III pkt 1 uzasadnienia wyroku TK – U 4/08). Zamieszczenie art. 91 i art. 92 uPol w rozdziale 8 ustawy o Policji wskazuje jasno, że analizowane przepisy pozostają w ścisłym związku z art. 88 uPol, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom przewidzianych w tym rozdziale (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku TK – K 7/04). Art. 91 ust. 1 uPol w brzmieniu pierwotnym, jak i każdoczesne brzmienie art 91 ust. 1 uPol po kolejnych nowelizacjach, nigdy nie pozwalało dekodować normy prawnej, przemawiającej za przyznaniem prawa do równoważnika za remont lokalu po przejściu na emeryturę bądź rentę policyjną. Wyłączną podstawą dla tego typu uprawnień był przepis § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Analiza art. 91 ust. 1 i 2 uPol, jak i innych uregulowań zawartych w ustawie o Policji wskazuje, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w porozumieniu z Ministrem Finansów, przekroczył delegację ustawową przy wydaniu § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Także art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (j.t. Dz.U 8/04/67 ze zm.), nie pozwala na przyjęcie, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, skutkuje tym, że funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty, ma prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. W szczególności należy zauważyć, że gdyby do takich wniosków prowadziło odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, to nie wprowadzano by tego uprawnienia wprost w § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Przed wejściem w życie tego rozporządzenia, obowiązywał podobnie w treści normatywnej skonstruowany § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. 106/99/1212, zm. 65/00/777), a jeszcze wcześniej, § 12 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP 76/97/708). Ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji obowiązuje w polskim systemie prawnym od 26 maja 1994 r. (art. 66 tejże ustawy) i nigdy nie przywoływano jej przepisów jako podstawy prawnej wydawania rozporządzeń bądź zarządzeń w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – w tym zwłaszcza w zakresie uprawnień emerytów, rencistów policyjnych bądź osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Żaden z organów działających w oparciu o tę ustawę, nie był ani też nie jest właściwy do orzekania o uprawnieniach emerytów, rencistów policyjnych bądź osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika określonego w art. 91 uPol jest oczywisty na poziomie ustawowym (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku TK K 7/04). W uzasadnieniu wyroku TK U 4/08 Trybunał Konstytucyjny przekonująco i jasno opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Za takim rozumieniem przemawia zestawienie tego przepisu z art. 88 ust. 1 uPol. W art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie ma mowy – inaczej niż w art. 88 ust. 1 uPol - o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, ale o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 zd. 1 wskazuje, że art. 29 ust. 1 zd. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, a jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom Policji mieszkań pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Istotne znaczenie ma treść art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Gdyby ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miało obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 uPol, to zamieszczanie art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji byłoby zbędne, gdyż uprawnienie o którym mowa w art. 30, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. Z art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji wynika – a contrario – uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Z treści art. 92 ust. 2 uPol nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (cz. III pkt 3 i 4 uzasadnienia wyroku TK U 4/08). Ta sama metoda wykładni prowadzi to analogicznego wniosku na tle art. 91 ust. 2 uPol. Ochrona praw słusznie nabytych nie ma charakteru bezwzględnego i może doznać ograniczeń w drodze ustawy. Ochroną praw słusznie nabytych w rozumieniu art. 2 Konstytucji objęte są tylko takie prawa, które miały należyte oparcie w ustawie. Uprawnienia, na które powołuje się Skarżący, takiego oparcia w ustawie nigdy nie miały. Wskazuje na to sam Skarżący, podnosząc trafnie, że "wyłączną podstawę prawną dla przyznania emerytom policyjnym a w tym i mnie równoważnika za remont mieszkania stanowił par. 8 rozporządzenia" z 28 czerwca 2002 r. (k. 3 akt sądowych), choć wyciąga z tego błędny wniosek, że przemawia to za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Także naruszenie zasad przyzwoitej legislacji (w tym w postaci braku przepisów przejściowych rozporządzenia z 28 grudnia 2005 r.), nie przemawia za ochroną praw, które z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji przyznane zostały wyłącznie na podstawie niekonstytucyjnego i sprzecznego z art. 91 ust. 1 i 2 uPol, przepisu § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że ostateczne decyzje administracyjne (art. 16 § 1 zd. 2 kpa), oparte na niekonstytucyjnym przepisie, mogą być wzruszane także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W najważniejszej i powszechnie akceptowanej w doktrynie publikacji T. Wosia "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa)" (J. Borkowski – op. cit. s. 630-631 nb 1-4; P. Przybysz – op. cit. s. 409-410 uw. 2-4, 8; A. Matan – op. cit. s. 439 uw. 6, s. 441-443 uw. 2, 4), Autor wskazuje w szczególności, że decyzja istniejąca w chwili wejścia w życie nowego przepisu staje się bezprzedmiotowa nie tylko wówczas, gdy przepis ten wprost tak stanowi, ale także, gdy wynika to z całokształtu nowego unormowania danej materii (J. Borkowski "Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych" Wwa 1967 s. 179 i n; T. Woś – op. cit. PiP 7/92/53 i przypis 20). Art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym, a takowe uprawnienie przyznano emerytom bądź rencistom policyjnym z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzając § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w niekonstytucyjnym ab initio rozporządzeniu, a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania w tej materii (J. Borkowski "Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych" Wwa 1967 s. 179 i n; T. Woś – op. cit. PiP 7/92/53 i przypis 20; A. Matan –op. cit. s. 443 uw. 4; R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2005 s. 444 nb 2). Z tych względów skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić. /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska KP