I OSK 553/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Walim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 284/09 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Walim z dnia 15 grudnia 2008 r. nr XXVIII/168/2008 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu użytkowego na czas określony, powyżej trzech lat w drodze bezprzetargowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 284/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Walim z dnia 15 grudnia 2008 r. nr XXVIII/168/2008 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu użytkowego na czas określony, powyżej lat trzech w drodze bezprzetargowej stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 15 grudnia 2008 r. Rada Gminy Walim podjęła uchwałę nr XXVIII/168/2008 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu użytkowego, znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W., o powierzchni [...] m2 stanowiącego własność Gminy Walim z Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej, "Ś." Spółka z o.o. na czas określony, powyżej lat trzech w drodze bezprzetargowej, tj. od dnia 3 stycznia 2009 r. do dnia 3 stycznia 2016r. W uzasadnieniu uchwały podano, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej zaspokaja potrzeby mieszkańców Gminy w zakresie zdrowia co do faktu jest zadaniem własnym Gminy w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wyrażenie zgody zostało wprowadzone z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, iż skarga jest zasadna powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09, w której Sąd ten orzekł, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n. Sąd także stwierdził, że przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzania przetargu. Gmina Walim nawiązując przesłanek z art. 37 ust. 3 u.g.n. wskazała, że "podjęcie przedmiotowej uchwały miało na celu wyrażenie zgody na bezprzetargowy tryb wynajęcia nieruchomości na cele świadczenia usług w zakresie ochrony zdrowia mieszkańców, a podstawowym zadaniem Gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy, którymi są m.in. sprawy ochrony zdrowia". Okoliczności te, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie wyczerpują przesłanki zamieszczonej w ust. 3 art. 37 u.g.n. w szczególności zawartej w wyrażeniu "innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową". Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła Gmina Walim, domagając się jego uchylenia i merytorycznego rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 37 ust. 4 zd. pierwsze w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym na dzień 15 grudnia 2008 r. – polegającą na błędnym przyjęciu, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o których mowa w art. 37 ust. 4, oznacza także konieczność stosowania przepisów art. 37 ust. 3 (co w istocie oznacza stosowanie wprost), co powoduje, że przepis art. 37 ust. 4 zd. drugie ma charakter zbędny; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 3 u.g.n. – poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w sprawie, wyłączone przepisem art. 37 ust. 4 zd. drugie u.g.n., będącym regulacją o charakterze lex specialis w stosunku do art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Katalog przypadków, w których rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu przetargowego zawarcia umów najmu, użytkowania, dzierżawy ma charakter zamknięty (art. 37 ust. 2 - przy odpowiednim zastosowaniu). Natomiast w art. 37 ust. 3 przewidziano możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązkowego trybu przetargowego jedynie w przypadkach wymienionych w tym przepisie i tylko wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających te warunki. Normując w odmienny sposób kwestie gospodarki nieruchomościami na terenie Gminy Walim rada tej gminy naruszyła wspomniane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada gminy władna jest określać, w drodze aktu prawa miejscowego, jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W kompetencjach rady gminy, wymienionych w powołanym przepisie mieści się określenie zasad zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Obowiązek przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości wynika z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym określone w tym przepisie zasady dotyczą użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu takich umów. Ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od trybu przetargowego przy zawieraniu tych umów. Zgoda na odstąpienie musi nastąpić w drodze zgody rady gminy wyrażonej w formie uchwały ust.4 art.37 ustawy. W dacie podjęcia uchwały przez Radę Gminy Walim to jest 15 grudnia 2008r. przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał następujące brzmienie: "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Na tle cytowanego przepisu Naczelny Sad Administracyjny podjął uchwałę w dniu 27 lipca 2009r. sygn. I OPS 1/09 w której wyraził pogląd, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Skład orzekający w tej sprawie choć nie jest związany treścią tej uchwały w pełni podziela przedstawiony w niej pogląd. W świetle powyższego zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony co prowadzi do jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a.