II SA/Wa 1230/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich przyznawania (MP Nr 76, poz. 708), z dniem [...] stycznia 1998 r. przyznał W.G. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm mieszkaniowych i jego coroczną wypłatę. Następnie Komendant Miejski Policji w S. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), z dniem [...] grudnia 2005 r. stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z cytowanym już w podstawie decyzji § 1 pkt 1 rozporządzenia, uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie jak wyżej (Dz. U. Nr 100, poz. 919), co jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....) oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67), do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wobec powyższego decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] jest bezprzedmiotowa. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Jego zdaniem w/w decyzja, wygaszająca z dniem [...] grudnia 2005 r. prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że w sytuacji uchylenia przepisu stanowiącego podstawę do przyznania określonego uprawnienia, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisie zmieniającym stan prawny, skutek taki został jednoznacznie określony. W jego ocenie uchylenie przepisu będącego podstawą przyznania równoważnika za remont lokalu może odnieść skutek jedynie na przyszłość, nie zaś wstecz do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą. W związku z powyższym zażądał wypłaty w/w równoważnika za lata 2006 – 2009 wraz z ustawowymi odsetkami. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz § 1 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu – przytaczając opisany powyżej stan faktyczny oraz argumentację organu zawartą w powyższej decyzji – podał, że uchylony § 8 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. sprawił, iż dotyczy to wszystkich policyjnych emerytów, rencistów i innych osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia, a nie tylko tych, którzy uzyskali ów status dopiero po [...] grudnia 2005 r. Ponadto za stanowiskiem organu przemawiają liczne wyroki sądów administracyjnych (sygnatury akt II SA/Wa 810/06, II SA/Bk 664/06, II SA/Bk 356/06), zaś z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wynika wyłącznie prawo tych osób do przydziału i zajmowania lokalu oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe i nie przewiduje ona równoważnika za remont lokalu, a uprawnień takich nie można domniemywać (wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt U 4/08). Stąd też nie sposób uznać, aby sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa następuje bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. W związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a w konsekwencji do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009. W odwołaniu z dnia [...] maja 2009 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, bądź jej zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że wygaśnięcie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, kiedy stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie nakazuje przepis prawa, albo leży to w interesie społecznym lub strony. Tymczasem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na które powołał się organ, nie zawiera rozstrzygnięcia co do losu wydanych wcześniej aktów administracyjnych. W związku powyższym stwierdzić należy, że treść decyzji [...] lutego 2006 r. nr [...] pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu na który powołał się organ I instancji. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację organu pierwszej instancji – podał, że w wyniku dokonanej nowelizacji, z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w tej sytuacji przestał istnieć materialny stosunek prawny w tej kwestii, co w konsekwencji oznacza, że decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] stała się bezprzedmiotowa. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, samo zaistnienie bezprzedmiotowości nie prowadzi do stwierdzenia wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu – jej wygaśnięcia wymaga jednak interes społeczny, bowiem w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Innymi słowy mówiąc, realizacja świadczenia, którego przepisy prawa nie przewidują, mogłaby być uznana za działanie godzące w zasadę praworządności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o uznanie za nieważną decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu – powołując się na dotychczasowe zarzuty – podniósł, że dopiero po zapoznaniu się z w wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 434/06, a także z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. OSK 953/07 doszedł do wniosku, że decyzja wygaszająca jego uprawnienia do równoważnika pieniężnego jest pozbawiona podstawy prawnej, albowiem dotyczy uprawnień już nabytych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Ponadto podniósł, iż przywoływany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w sprawie o sygn. akt I OSK 953/07 i wyrażony w nim pogląd jest wiążący w tamtej indywidualnej sprawie, nie wiąże zaś organu w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 20002 r., Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia było ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jest to na tyle istotna uwaga, że organ badający decyzję w trybie nadzwyczajnym, nie mógł czynić własnych ustaleń i usiłować konwalidacji jej uzasadnienia np. domniemaniem intencji organu orzekającego w trybie zwykłym, sprowadzającym się do konieczności jej wygaśnięcia ze względu na interes społeczny (zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a.). Zatem badając decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] opartą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zauważyć należy, że w jej uzasadnieniu podano jedynie, iż w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie jak wyżej (Dz. U. Nr 100, poz. 919), decyzja z dnia [...] marca 1998 r. stała się bezprzedmiotowa, bowiem uchylenie tego przepisu jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....) oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67) do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tak rozumiana treść przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest – w ocenie Sądu – nie do zaakceptowania. Z tego mianowicie powodu, że wygaśnięcie decyzji może nastąpić w sytuacji, kiedy są łącznie spełnione następujące przesłanki: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa; 2) decyzja stała się bezprzedmiotowa i jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym; 3) decyzja stała się bezprzedmiotowa i jej wygaśnięcie leży w interesie strony. Z kolei w piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski, Komentarz, 1996, s. 750 – 751). W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], nie czyni zadość tym wymaganiom. Uchylenie bowiem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, nie zostało połączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień i nie nakazywało wygaśnięcia decyzji przyznającej powyższe uprawnienia. Innymi słowy mówiąc, bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Ponadto żaden inny akt prawny nie nakazywał jej wygaśnięcia, stąd też nie było jakichkolwiek podstaw do takiego rozstrzygnięcia. I to tym bardziej, że wydając tę decyzję organ nie wskazał, iż przy ewentualnej bezprzedmiotowości, jej wygaśnięcia wymagał interes społeczny lub interes strony. Zauważyć na marginesie należy, że ewentualna wadliwość prawna, nie jest przesłanką wzruszania decyzji ostatecznych w trybie art. 162 § 1 k.p.a., bowiem dla tego rodzaju kategorii wadliwości, służy tryb przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem ani Komendant Wojewódzki Policji w B., ani też Komendant Główny Policji badając sprawę w trybie nadzwyczajnym, w żadnym stopniu nie odnieśli się do powyższego i tym samym naruszyli przepisy art. 7, 80 i 107 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego organ nie zbadał, czy Komendant Miejski Policji w S. był właściwy, w rozumieniu art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do wydania decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wszak zgodnie z jego treścią, decyzję tę może wydać organ administracji publicznej, "który wydał decyzję w pierwszej instancji", a przecież decyzję o przyznaniu równoważnika wydał Komendant Wojewódzki Policji w S. Innymi słowy mówiąc, organ badając właściwość zobligowany jest do przeanalizowania aktów prawnych reformujących z dniem 1 stycznia 1998 r. administrację publiczną, w szczególności ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową administracji (Dz. U. Nr 106, poz. 668) i ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) i dopiero na podstawie wyciągniętych z tej analizy wniosków, odnieść się do właściwości organu wygaszającego decyzję w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego organ badając ponownie sprawę w trybie nadzwyczajnym, winien mieć na uwadze powyższe wskazania i ocenić je pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt lit. c) w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.