I OSK 544/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1126/09 w sprawie ze skargi D. Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora biblioteki publicznej oddala skargę kasacyjną Sygnatura akt I OSK 544/10 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1126/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydanej w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora biblioteki publicznej. Nadto stwierdził, że ww. uchwała nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: Uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego odwołał D. Ł. ze stanowiska dyrektora Biblioteki [...]j w O. z dniem [...] lutego 2009 r. Uchwałę tę zaskarżyła D. Ł. Zarzuciła iż została wydana z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty gdyż nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, który dałby podstawy do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego ( bez wypowiedzenia). Podniosła, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Nadto podjął uchwałę wbrew pokontrolnym ocenom wyspecjalizowanej komórki audytowej. Skarżąca wskazała również, że nie zapewniono jej możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a nadto że organ nie uzasadnił zaskarżonej uchwały. Wniosła jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności. Stanowisko w przedmiocie tejże uchwały organ zajął w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że podjął ją po zapoznaniu się z informacją przedłożoną Zarządowi Województwa przez Dyrektora Urzędu Marszałkowskiego. Fakty i okoliczności w niej podane zostały ustalone przez trzyosobowy zespół, który w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonał sprawdzenia zasadności zarzutów zawartych w skargach pracowników biblioteki na jej dyrektora. W ocenie organu potwierdzone zostały zarzuty naruszania podstawowych zasad prawa pracy, a w szczególności nierównego traktowania pracowników w zakresie zatrudnienia, niekorzystnego ustalania wynagrodzeń za pracę, pomijania niektórych pracowników przy awansowaniu, a także niesprawiedliwego podziału obowiązków służbowych pracownic zatrudnionych na tych samych stanowiskach. Potwierdzenie znalazły również fakty podane w skardze głównej: dotyczące nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowo - księgowej. Za naganny uznano fakt wywierania nacisku na główną księgową aby dokonała wypłaty nagrody dla dyrektora biblioteki wcześniej niż formalne jej przyznanie i przekazanie środków finansowych na ten cel przez organ prowadzący. Poza tym niezgodnie z regulaminem Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych realizowano wypłaty ze środków tegoż funduszu. Organ wskazał, że miało również miejsce zdarzenie nakłaniania głównej księgowej przez dyrektora biblioteki aby dokonała wypłaty pożyczki mieszkaniowej ze środków na ten cel nie przeznaczonych. Brak akceptacji ze strony głównej księgowej działań niezgodnych z prawem stał się źródłem konfliktu z pracodawcą co znalazło odzwierciedlenie w ustaleniu jej wynagrodzenia poniżej minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Słuszne okazały się podniesione przez jedną z pracownic ( A. R.) zarzuty nie przyznania jej podwyżki w 2007 r., braku dodatku za wysługę lat z tytułu dodatkowej umowy o pracę od roku 2000 do 2005 r. pozbawienia niezgodnie z umową o pracę premii jako stałego składnika wynagrodzenia za okres zwolnienia lekarskiego i odmowy udzielenia urlopu wypoczynkowego w zaplanowanym terminie przewidzianym na radioterapię. W ocenie organu nie tylko sprzeczne z zasadami współżycia społecznego ale świadczące o braku poszanowania praw pracownika było nakładanie dodatkowych obowiązków bez zmiany zakresu czynności a także polecenie przychodzenia do pracy w sobotę lub niedzielę celem sprzątania biblioteki po czytelnikach bez prowadzenia ewidencji czasu pracy w dniach wolnych od pracy. Organ wskazał, że sporządzona przez zespół badający zasadność skarg notatka z dnia [...] grudnia 2008 r. odzwierciedla przebieg postępowania wyjaśniającego i wskazuje, że D. Ł. brała w nim bezpośredni udział mając zapewnioną możliwość składania wyjaśnień. Udzielane wyjaśnienia i odpowiedzi świadczą również o tym, że była poinformowana o zarzutach i nieprawidłowościach zgłaszanych przez pracowników. Odnosząc się do pojęcia " szczególnie uzasadnionych przypadków" o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ wskazał, że w pojęciu tym mieści się także zagrożenie dla interesu publicznego. Poza tym fakty i okoliczności podane w skargach pracowników potwierdzone w trakcie postępowania wyjaśniającego były na tyle istotne, że ze względu na naruszenie podstawowych zasad prawa pracy i godności człowieka wyczerpywały znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Sąd I instancji stwierdzając nieważność kwestionowanej uchwały zwrócił uwagę w pierwszej kolejności na to, że nie zawiera ona żadnego uzasadnienia. W związku z tym rozstrzygnięcie organu nie może być skontrolowane merytorycznie. Brak uzasadnienia uniemożliwia również dokonanie oceny jej legalności powodując jednocześnie niemożność poznania motywów rozstrzygnięcia. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie podjęte zostały czynności zmierzające do uzasadnienia wydanej uchwały lecz były one nieskuteczne gdyż uczyniono to dopiero w odpowiedzi na skargę. Ponadto nie można uznać że powody podjęcia tejże uchwały znajdują uzasadnienie w notatce z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz w informacji dla zarządu z dnia [...] grudnia 2008 r. Te kwestie powinny bowiem wynikać z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił, że charakter prawny uchwały podjętej w sprawie odwołania dyrektora biblioteki ze stanowiska w trybie natychmiastowych ma tak doniosłe znaczenie, że przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną. Natomiast brak sporządzenia przez organ uzasadnienia aktu administracyjnego zawsze pozbawia możliwości jego kontroli co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. Z akt sprawy wynika poza tym, że skarżąca nie została powiadomiona o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że dowodem zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu jest notatka z dnia 1 grudnia 2008 r. sporządzona przez zespół badający zasadność skarg. Pod notatką, o której mowa nie ma podpisu skarżącej wobec czego nie można uznać, że treści w niej zawarte zawierają stanowisko skarżącej w sprawie. W ocenie Sądu są to oświadczenia woli i wiedzy osób przeprowadzających kontrolę. W tym stanie rzeczy uznano, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto podkreślono, że pomimo wezwania organ przedłożył Sądowi niekompletne akta sprawy. Brak w nich było bowiem nawet uchwały podjętej w wyniku złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożyła ją dopiero skarżąca na rozprawie. Brak było również protokołu posiedzenia zarządu nr [...] na który skarżąca powołuje się w uzasadnieniu skargi: Wyrok Sądu I instancji zaskarżył skargą kasacyjną Zarząd Województwa Mazowieckiego. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez przyjęcie, że uchwała o odwołaniu dyrektora biblioteki pedagogicznej w trybie natychmiastowym wymaga uzasadnienia ze względu na charakter prawny uchwały, 2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie art. 3 § 1, art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 31 ust. 4 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez przyjęcie, że charakter prawny uchwały jaką jest sprawa odwołania dyrektora biblioteki pedagogicznej przemawia za koniecznością traktowania jej na równi z decyzją administracyjną i zapewnienia nauczycielowi możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania co zdaniem Sądu stanowiło uchybienie po stronie organu administracji publicznej polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy skutkujących w efekcie stwierdzeniem nieważności uchwały. Podnosząc powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Ł. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz. U Nr 67 z 1996 r. poz. 329 z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała o odwołaniu dyrektora biblioteki pedagogicznej w trybie natychmiastowym wymaga uzasadnienia nie jest zasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, że uzasadnienie takiej uchwały powinno być sporządzone decyduje w pierwszym rzędzie jej charakter . Ma ona przecież związek z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, które wiążą się z konkretnymi kompetencjami określonych podmiotów. Istoty rzeczy nie zmienia tu personalny charakter odwołania jako aktu skierowanego do wskazanej w nim osoby. Niewątpliwie obsada stanowiska kierowniczego w bibliotece pedagogicznej jest jedną z form zarządzania tą placówką, zaś zarządzanie to wchodzi w zakres administracji publicznej ( por. m.in. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 706/06 – Lex nr 320829 oraz z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 296/05 – niepubl.) Nie ma tu większego znaczenia okoliczność, że ów akt ( odwołania ze stanowiska) wywołuje określone następstwa także w sferze prawa pracy. Osoba odwołana może bowiem dodatkowo dochodzić swoich racji w postępowaniu przed sądem pracy. To ostatnie postępowanie jest jednak postępowaniem toczącym się wg innych reguł i zasad. W tym miejscu godzi się przypomnieć, iż kwestia zaliczania takich spraw jak będąca przedmiotem osądu do spraw z zakresu administracji publicznej nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W tej materii w sposób jednoznaczny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96 – Lex nr 29268. Powyższe oznacza, iż charakter prawny aktu o odwołaniu z funkcji dyrektora biblioteki pedagogicznej ( podobnie jak i odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły) przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną. Rodzi to określone konsekwencje jak chociażby wynikające z art. 107 § 3 kpa, który traktuje o obowiązku sporządzenia uzasadnienia decyzji. Brak takiego uzasadnienia pozbawia możliwości kontroli podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Chodzi o kontrolę zarówno organu wyższej instancji jak i Sądu. Jej uniemożliwienie prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawnego. Wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora biblioteki pedagogicznej oraz zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu wynika również z zasad wskazanych w art. 7 i 10 § 1 kpa. W tym miejscu należy zauważyć iż trafny był pogląd Sądu I instancji wyrażający się w uznaniu, że notatka z dnia 1 grudnia 2008 r. sporządzona przez zespół badający zasadność skarg nie była dowodem zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Brak jej podpisu jednoznacznie przesądzał o tym, iż należało uznać ją za zawierającą treści będące w istocie stwierdzeniami osób przeprowadzających kontrolę, na które nie miało wpływu stanowisko skarżącej jako, że takowe nie zostało wyrażone. W ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego nie mogło być swoistą konwalidacją braku uzasadnienia uchwały w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska złożenie odpowiedzi na skargę. Została ona bowiem sporządzona dopiero na etapie postępowania sądowego. Uniemożliwia to w istocie uznanie jej np. za uzupełnienie ww. uchwały ( aneks do niej) Powyższe rozważania przemawiają także za bezzasadnością zarzutu opisanego w pkt 2 skargi kasacyjnej. Przywołany przez kasatora art. 3 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę sądowej kontroli administracji publicznej. Jego naruszenie może jednak nastąpić poprzez wykroczenie poza kognicję Sądu albo poprzez zastosowanie innego środka niż przewidziany w ustawie, względnie zaniechanie dokonania tej kontroli. Nie jest jednak naruszeniem tego przepisu dokonanie kontroli choćby w sposób wadliwy ( por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 684/07 – Lex 491435) Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tezy jakoby w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie doszło do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 4 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz.U Nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.) Przepisy tej ostatniej ustawy odnoszą się do procedury i przesłanek podejmowania uchwał przez zarząd województwa ( art. 31 ust. 4) oraz do kompetencji marszałka województwa w zakresie podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 46 ust. 1 ) Sąd I instancji zasadnie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały przepisów tych nie naruszył. Naruszenie takie można byłoby rozważać jedynie wówczas gdyby trafny był sformułowany w pkt. 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz. U Nr 256/2004 poz. 2572 ze zm.) Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a.