II SA/Po 387/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. D. – K. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska II SA/Po 387/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) października 2008 r., (...), Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. D. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu masztu na istniejącym budynku przy ul. (...) w P. (dz. nr (...), ark. (...), obręb (...)). Pismem z dnia (...) listopada 2008 r. B. P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. We wniosku wskazała, iż nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, a jest właścicielką działki będącej terenem inwestycji. Ponadto wskazała, iż nie zgadza się na montowanie żadnych urządzeń emitujących promieniowanie na przedmiotowym budynku, ma zastrzeżenia do wysokości i bezpieczeństwa konstrukcji projektowanego masztu, nadto maszt nie ma być w rzeczywistości anteną odbiorczą, ale ma służyć instalacji przekaźnika fal elektromagnetycznych. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2008 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją z dnia (...) października 2008 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r., (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił decyzję Nr (...) z dnia (...) października 2008 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu masztu na istniejącym budynku przy ul. (...) w P. oraz odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę masztu. W uzasadnieniu organ przedstawił dokonane przez siebie ustalenia faktyczne, m.in. podał następujące okoliczności. W dniu (...) lipca 2008 r. inwestor M. D. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu masztu na istniejącym budynku przy ul. (...) w P.; ze względu na parametry masztu organ nałożył na inwestora, zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę; wobec wystąpienia przez inwestora w dniu (...) września 2008 r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego opisaną inwestycję organ w dniu (...) października 2008 r. wydał decyzję Nr (...) udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Dalej organ wskazał, iż w dniu (...) listopada 2008 r. wpłynął wniosek B. P. o wznowienie postępowania, w którym to piśmie strona podała, iż nie brała udziału w postępowaniu, oraz że maszt na dachu budynku jest w istocie instalacją przekaźnika fal elektromagnetycznych; postanowieniem z dnia (...) grudnia 2008 r. organ wznowił postępowanie. W dniu (...) grudnia 2008 r. B. P. (współwłaściciel nieruchomości) oświadczyła, że nie wyraża zgody na instalację masztu na budynku przy ul. (...) w P., a w dniu (...) grudnia 2008 r. M. B. (współwłaściciel nieruchomości) również oświadczył, że nie wyraża zgody na instalację przedmiotowego masztu ani na montowanie na opisanym budynku żadnych urządzeń emitujących i przekazujących promieniowanie elektromagnetyczne. W dniu (...) listopada 2008 r. wpłynęło pismo B. P. informujące, iż z dniem (...) listopada 2008 r. cofnęła pełnomocnictwo udzielone siostrze A. P., oraz że nie wyraża zgody na zamontowanie na maszcie żadnych urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, przekaźników telefonii komórkowej; wskazała również, iż umowa najmu Nr (...) nie może być traktowana jako jej zgoda na zawarcie umowy przez M. D. ze spółką "A" Sp. z o.o. na wynajem przez nią części nieruchomości przy ul. (...) w P., ponadto wnioskodawczyni podniosła, iż jej siostra została wprowadzona w błąd przez inwestora co do charakteru anteny, jaka miała być zamontowana na maszcie. W dniu (...) stycznia M. D. wyjaśniła, iż A. P. na podstawie pełnomocnictwa B. P. oraz M. B. udzielili zgody na wynajem przedmiotowej nieruchomości dla spółki "A" w celu budowy, rozbudowy i eksploatacji urządzeń i instalacji telekomunikacyjnych telefonii komórkowej systemu UMTS i przedstawiła do akt dokumenty potwierdzające taki stan rzeczy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż B. P. aktem notarialnym z dnia (...) sierpnia 2002 r. udzieliła pełnomocnictwa siostrze A. P. obejmujące "prawo do występowania przed władzami, urzędami, bankami i sądami, w tym Urzędem Skarbowym, do składania wszelkich oświadczeń i zapewnień, do składania wniosków, pism i podań, do odbierania wszelkich dokumentów, w tym wypisów aktów notarialnych, do załatwiania formalności wieczysto-księgowych, do podpisywania umów najmu i prowadzenia negocjacji w tej sprawie, do dochodzenia roszczeń, do zawierania ugód, do odbioru korespondencji, tak zwykłej, jak i poleconej. B. P. upoważnia swego pełnomocnika do występowania przed telekomunikacją Polską S.A. lub innymi operatorami, przed zakładem energetycznym, gazowym, wodociągowym itp.", Na podstawie tego pełnomocnictwa A. P. wyraziła zgodę na wynajem przez M. D. części nieruchomości dla spółki "A" Sp. z o.o. w celu budowy, rozbudowy i eksploatacji urządzeń i instalacji telekomunikacyjnych telefonii komórkowej systemu UMTS. Dalej organ wskazał, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oraz decyzja w tej sprawie zostały przesłane na adres pełnomocnika wnioskodawczyni (ul. (...)), którą odebrał domownik i zobowiązał się oddać pismo adresatowi. Z kolei M. B. osobiście wyraził zgodę na wynajem przez inwestora części nieruchomości dla spółki "A" Sp. z o.o. i uczestniczył on w każdym stadium postępowania administracyjnego. Wobec takich ustaleń organ uznał, iż brak jest podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W toku wznowionego postępowania okazało się jednak, iż zamiarem inwestora nie było zamontowanie masztu na budynku przy ul. (...), lecz budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na tym budynku, zatem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane dotąd organowi, który wydal decyzję Nr (...) z dnia (...) października 2008 r. Organ zauważył, iż ze złożonych w toku wznowionego postępowania dokumentów, w tym z załącznika nr 5 oraz nr 3 do instrukcji dotyczącej umowy najmu Nr (...) jednoznacznie wynika, że zamiarem inwestora była budowa i eksploatacja urządzeń i instalacji telekomunikacyjnych telefonii komórkowej, co potwierdza także pismo inwestora z dnia (...) grudnia 2008 r. Wskazane nowe okoliczności, które nie były wcześniej znane organowi, nie pozwoliłyby na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w uzyskanym przez inwestora kształcie, stąd też na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ postanowił uchylić decyzję własną z dnia (...) października 2008 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wniosek inwestora z dnia (...) września 2008 r. o udzielenie pozwolenia na "montaż masztu na istniejącym budynku w P. przy ul. (...)" w istocie dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od decyzji z dnia (...) lutego 2009 r. złożył inwestor M. D., która zarzuciła naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uchylenie decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę; art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i brak odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej; art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nową okolicznością faktyczną była błędna ocena zamierzenia inwestycyjnego, dokonana przez organ I instancji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jako montażu masztu a nie budowy stacji bazowej; art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia jakie nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie były znane organowi, który wydal decyzje o pozwoleniu na budowę, a także poprzez brak wyjaśnienia dlaczego urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej nie obejmują instalowania urządzeń na obiektach budowlanych. W uzasadnieniu inwestor przywołał poglądy doktryny oraz okoliczności przemawiające za słusznością podniesionych zarzutów. Przy tak sformułowanych zarzutach inwestor domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. Wojewoda uchylił opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało wznowione na skutek wniosku B. P. w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wznowienie następuje tylko na jej żądanie"), organ jest związany wolą strony wyrażoną w podaniu, zatem winien ustalić, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Dalej organ II instancji stwierdził, iż w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony organ administracyjny związany jest wolą strony, wyrażoną we wniosku o wznowienie, w związku z tym bez uzyskania "wyraźnej zgody strony organ administracji nie może badać występowania innych podstaw wznowienia niż wskazane w podaniu strony i to nie tylko w odniesieniu do podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, ale wszystkich przesłanek z art. 145 § 1 Kodeksu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wykrywszy także inną przesłankę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu) winien poinformować o tym stronę, czego nie uczynił, a która może "wyraźną zgodą" zaakceptować poszerzenie granic postępowania rozpoznawczego. Ponadto organ II instancji poddał w wątpliwość pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji z powodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie w trybie wznowieniowym. Odnosząc się do treści pełnomocnictwa (kserokopii aktu notarialnego), udzielonego przez B. P. siostrze A. P., organ odwoławczy stwierdził, iż pełnomocnik główny może ustanowić dla mocodawcy dalszych pełnomocników tylko wówczas, gdy jest do tego umocowany (art. 106 Kodeksu cywilnego), a umocowanie takie z treści pełnomocnictwa nie wynika. Wobec tego powstała zdaniem organu wątpliwość, czy A. P. podpisując oświadczenie w przedmiocie udzielenia zgody współwłaściciela na zawarcie umowy najmu przez M. D. ze spółką "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie przekroczyła ram prawnego umocowania, co w konsekwencji może mieć wpływ na ważność czynności dokonanej w imieniu mocodawcy. Ponadto organ zakwestionował znaczenie dowodowe pism przedłożonych organowi w formie kserokopii, które w jego uznaniu nie są w istocie dokumentami, gdyż nie zawierają własnoręcznego podpisu osoby; na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał pogląd orzecznictwa. Dalej organ wskazał na potrzebę uwierzytelnienia kserokopii dokumentów, na podstawie których organ I instancji uznał, że nastąpiło wyrażenie zgody współwłaścicieli na zawarcie umowy najmu przez inwestora na rzecz spółki "A" Sp. z o.o. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na potrzebę dokładnego zbadania kwestii pełnomocnictwa przez organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę, jak również wezwania inwestora do przedłożenia oryginałów oświadczeń woli współwłaścicieli o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy najmu, podpisanych przez A. P. (w imieniu B. P.) i M. B. oraz zapoznania się z treścią umowy najmu Nr (...) z dnia (...) października 2008 r. w celu dokładnego ustalenia stron tej umowy. W odniesieniu do treści odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że skoro wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, to zarzuty stawiane przez odwołującą nie mają wpływu wynik sprawy. Skargę na powyższe na rozstrzygnięcie Wojewody wniósł inwestor M. D.-K., która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca podała, iż decyzji organu II instancji zarzuca naruszenie: art. 107 § 3 oraz art. 8, art. 11 i art. 15 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących błędnego przyjęcia przez organ I instancji, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję o pozwoleniu na budowę, a nieznajomość stanowiska II instancji wobec twierdzeń skarżącej uniemożliwia skuteczną ochronę jej słusznych interesów; art. 138 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, ze rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, mimo że zaistniały merytoryczne przesłanki do wydania decyzji merytorycznej przez organ Ii instancji. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła poglądy orzecznictwa na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżąca wskazała także na okoliczności związane ze zmianą jej nazwiska, dołączając do skargi kserokopię stosownego dokumentu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd administracyjny stosownie do treści przepisów ustrojowych oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz przepisami regulującymi zasady postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 powołanej ustawy). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej ustawy). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź też ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Oceniając we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż przedmiotowy akt wydany został z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkować musiało uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c powołanej ustawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do istnienia w niniejszej sprawie przeszkód do uwzględnienia przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu innych podstaw wznowienia niż podane we wniosku strony. Zgodnie z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W obu tych przypadkach postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W razie zaistnienia przesłanek wszczęcia postępowania na wniosek wymienionych w art. 145 § 1 i 145a Kodeksu organ, który wydał decyzję w I instancji, na podstawie art. 149 § 1 Kodeksu wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie. Dopiero w drugim etapie postępowania zadaniem organu jest stwierdzenie, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Te ustalenia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kodeksu i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kodeksu. Co więcej, nie mogą być zastąpione ustaleniami zawartymi w postanowieniu o wznowieniu postępowania, gdyż jest ono wyłącznie aktem procesowym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera (por.: wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86, ONSA 1987/2/80;wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989/1/50; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001 r., SA 420/01, LEX nr 77650 – powołane w wyroku WSA w Kielcach z dnia 5 grudnia 2007 r., I SA/Ke 518/07, LEX nr 469821). W ocenie Sądu postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawęża granic postępowania rozpoznawczego co do ustalenia podstaw wznowienia tylko do podstawy wyznaczonej w postanowieniu, bowiem zgodnie z art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie o wznowieniu otwiera postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia wyliczonych w art. 145 § 1 i 145a Kodeksu, z ograniczeniem - przy wszczęciu postępowania z urzędu - co do podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a § 1 Kodeksu (por. wyżej powołany wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 grudnia 2007 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 586/07, LEX nr 468019). Przenosząc powyższe poglądy na grunt niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że wprawdzie organ I instancji wznowił postępowanie na wniosek strony wskazując na podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, która dotyczy sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (wznowienie postępowania na tej podstawie następuje tylko na wniosek strony - art. 147 Kodeksu), ale zarazem w toku tego postępowania zapoznał się z oświadczeniami stron oraz innymi materiałami, które wskazywały na nowe okoliczności, istniejące w chwili wydawania decyzji, a dotąd nieznane organowi (art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu). Okoliczności te dotyczyły faktycznego zamiaru inwestora i wskazywały na inny charakter przedsięwzięcia (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem), niż wymieniony we wniosku o pozwolenie na budowę i w dołączonym do niego projekcie budowlanym (roboty budowlane polegające na zainstalowaniu masztu na budynku). Pogląd organu odwoławczego jest uprawniony jedynie w odniesieniu do tych przesłanek wznowienia postępowania, które organ uwzględnia tylko na wniosek, nie zaś z urzędu. Istotnie, gdyby organ I instancji w niniejszej sprawie stwierdził istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (względnie z art. 145a Kodeksu) wobec innych stron, niż wnioskodawczyni (B. P.), które nie brały udziału w postępowaniu bez swojej winy, nie mógłby tej okoliczności uwzględnić z urzędu. W sytuacji jednak, kiedy we wznowionym postępowaniu organ ujawnił nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi w czasie wydania decyzji, a które organ uznał za istotne dla sprawy, mógł te okoliczności i dowody rozpatrzyć we wznowionym postępowaniu, to jest uwzględnić także inne podstawy wznowienia, nawet jeśli wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W drugiej kolejności należy także odnieść się do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego potrzeby wyjaśnienia przez organ I instancji treści (zakresu) pełnomocnictwa udzielonego przez B. P. siostrze A. P. w kontekście wpływu treści tego pełnomocnictwa na ocenę czy wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy (podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Pogląd organu odwoławczego w tym zakresie jest błędny, gdyż A. P. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu masztu na opisanym budynku, występowała jako główny pełnomocnik B. P., a nie jako pełnomocnik substytucyjny. Natomiast – jak trafnie zauważył Wojewoda – treść wspomnianego pełnomocnictwa oraz okoliczności udzielenia dalszego pełnomocnictwa mają znaczenie dla oceny skuteczności czynności cywilnoprawnych, w tym wypadku umowy najmu Nr (...), a tym samym dla oceny czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na płaszczyźnie procesowej, w postępowaniu administracyjnym, które zostało wznowione, B. P. nie była reprezentowana przez pełnomocnika substytucyjnego. Z tych względów uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody jest błędne, co przy jej kasacyjnym charakterze mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do wad w postępowaniu przed organem I instancji i wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa. Idąc dalej trzeba również zauważyć, iż w doktrynie i orzecznictwie prawa administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, że decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego co do zasady nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, zaś cel kontrolny decyzji organu odwoławczego tylko uzupełnia cel merytoryczny (por.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lipca 2008 r., I SA/Lu 290/08, LEX nr 489246; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Kr 414/07, LEX nr 499884). Z tych też przyczyn organ odwoławczy co do zasady obowiązany jest nie tylko rozpoznać zarzuty odwołania i skontrolować legalność zaskarżonej decyzji organu I instancji, ale ponownie rozpatrzyć całokształt materiału sprawy i ją merytorycznie rozstrzygnąć, co też jest zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego, prowadzące do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, art. 138, Nb 8 i powołane tam orzecznictwo). Merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy służy również przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa (umożliwiającego organowi odwoławczemu zlecenie przeprowadzenia tego postępowania przez organ I instancji). Wobec tego, jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do wartości dowodowej wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentów (oryginalności źródeł dowodowych), może wątpliwości te usunąć stosując tryb z art. 136 Kodeksu bez konieczności zastosowania trybu kasacyjnego. Organ odwoławczy powinien przy tym pamiętać, że tylko wtedy, gdyby uznał, iż zachodzi inna podstawa wznowienia postępowania, niż ta którą przyjął organ I Instancji, to w tym zakresie mógłby wydać decyzję kasatoryjną, aby zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ I Instancji co do występowania tej nowej podstawy wznowienia, bowiem w takiej sytuacji zostanie zachowane prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Wskutek stwierdzenia przez Sąd wydania zaskarżonej decyzji Wojewody z naruszeniem art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wyżej sformułowane poglądy prawne. Rozstrzygając sprawę organ powinien uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i w odpowiednim zakresie odnieść się także do zarzutów odwołania, co ma również istotne znaczenie z punktu widzenia poszanowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej (art. 8 Kodeksu). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I i III wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 powołanej ustawy, mając przy tym na uwadze wysokość wpisu sądowego uiszczonego w sprawie przez stronę skarżącą. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska