II SA/Rz 513/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Maria Zarębska- Kobak Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R.K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], a także postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących R.K. i B.K. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium w [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 1 i ust. 4, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 3, art. 51 ust. 1 i art. 56 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) po rozpatrzeniu odwołania R. K. i B. K. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu podano, że rozstrzygnięciem podjętym w pierwszej instancji odmówiono R. i B. K. określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na usługowy zakład stolarski, budowa suszarni drewna" na działce nr [...] w Ł., gmina [...]. Z decyzją powyższą R. i B. K. nie zgodzili się, składając od niej odwołanie, w którym podkreślili, iż posiadają prawomocną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r., która ustaliła na rzecz B. K. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski na działce nr [...] w miejscowości Ł." a utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W ich ocenie, odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w odniesieniu do którego wydano wcześniej wspomnianą decyzję z dnia [...] maja 2008 r. jest zupełnie niezrozumiała. Podnieśli także, iż strony niniejszego postępowania nie są konsekwentne w swoich skargach, podważając za każdym razem inne kwestie. Wskazali, iż planowana przez nich inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska, co znajduje potwierdzenie w raporcie dotyczącym uciążliwości dla środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołanie wyżej wymienionych nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, iż postępowanie niniejsze prowadzono w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r. z uwagi na teść art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kolegium podniosło, iż przedsięwzięcie, którego dotyczy sprawa w myśl § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Celem ustalenia czy w niniejszej sprawie istnieje obowiązek sporządzenia takiego raportu Wójt Gminy [...] zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Organ ten wydał postanowienie (z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...]), w którym stwierdził istnienie takiej potrzeby. Wobec powyższego Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) orzekł o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko odnośnie przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie przeprowadzone zostało postępowanie uzgodnieniowe ze Starostą [...] oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. Pierwszy ze wskazanych organów postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, którego dotyczy niniejsza sprawa. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. (nr [...]) odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmawiające określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia było prawidłowe wobec negatywnego stanowiska organu uzgadniającego tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Postanowienie wymienionego organu jest niezaskarżalne i ma charakter wiążący dla prowadzącego postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym ten ostatni organ nie może samodzielnie weryfikować zasadności takiego postanowienia, nawet wówczas gdyby było ono dotknięte wadami proceduralnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. Ustalała ona warunki zabudowy dla innego rodzaju przedsięwzięcia, niż to którego dotyczy obecnie prowadzone postępowanie tj. dla inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski na działce nr [...] w miejscowości Ł.". Tymczasem zakres przedmiotowy niniejszego postępowania jest szerszy, bowiem odnosi się także do budowy suszarni drewna. SKO zwróciło również uwagę, iż strony postępowania mają prawo zaskarżać działania organów administracji powołując się na różnego rodzaju argumenty, które ich zdaniem świadczą o nieprawidłowości tych działań. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. i B. K. wnosząc o jej zmianę, ewentualnie o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r. Argumentując stanowisko podnieśli, iż kwestionowane rozstrzygnięcia są nieprawidłowe zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowy zakład stolarski faktycznie funkcjonuje już od wielu lat. Nadto tego typu zakładów istnieje w miejscowości Ł. wiele i nikt nie kwestionuje tego faktu. Zwrócili uwagę na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r., która ustaliła warunki zabudowy w odniesieniu do tej samej inwestycji, jakiej dotyczy niniejsza sprawa. Odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia jest dla skarżących niezrozumiała w świetle raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego przez wybitnego fachowca, z którego wynika, że planowana przez nich inwestycja nie pogorszy warunków środowiskowych najbliższego otoczenia. Zdaniem składających skargę, stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zajęte w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r., na którym oparły się orzekające w sprawie organy sprzeczne jest ze znajdującymi się w aktach sprawy opiniami wysoko wykwalifikowanych biegłych rzeczoznawców. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, na co wskazuje art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszej części P.p.s.a. W powyższym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. eliminacja przedmiotu skargi z obrotu prawnego następuje w razie stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynika sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podkreślenie zasługuje, że przepis art. 135 P.p.s.a. nakazuje sądowi stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Wnioskodawcy R. i B. K. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o wydanie - w trybie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r. z uwagi na teść art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na usługowy zakład stolarski, budowa suszarni drewna na działce nr [...] w Ł., gmina [...]. Przedmiotowe przedsięwzięcie w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt Gminy [...] zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i organ ten wydał postanowienie w którym stwierdził istnienie potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko odnośnie przedmiotowego przedsięwzięcia. Raport taki został przez inwestorów przedstawiony. Następnie organ przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe ze Starostą [...] oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Z uwagi na fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a organ II instancji wskazując na brak możliwości weryfikacji zasadności negatywnego postanowienia uzgodnieniowego utrzymał odmowną decyzję w mocy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że nie były one uprawnione do skontrolowania postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którym odmówiono uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. W tym zakresie Sąd aprobuje stanowisko zaprezentowane przykładowo w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 305/07. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi jednak na stanowisku, że on sam uprawniony jest do objęcia swoją kontrolą - w trybie art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. - postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii możliwości objęcia kontrolą sądowoadministracyjną w trybie art. 135 P.p.s.a. przy okazji kontroli decyzji wydanych w postępowaniu głównym postanowień wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych kształtuje się dwutorowo. Przykładowo w wyrokach z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 772/07 i z dnia 20 czerwca 2007 r. II OSK 922/06 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że postanowienia uzgadniające nie są aktami, w rozumieniu art. 135 P.p.s.a., podjętymi w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. Natomiast w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 21/07 Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zasadność wyroku sądu I instancji uznał, że : "Sąd pierwszej instancji był uprawniony do zbadania legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tejże sprawy. Aktami wydanymi w granicach sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są postanowienia uzgodnieniowe podjęte w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia". Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje linię orzecznictwa, która przyznaje mu możliwość zbadania legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tejże sprawy, którymi w przypadku sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są postanowienia uzgodnieniowe podjęte w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia przede wszystkim fakt, że odmienne potraktowanie tej kwestii powodowałoby, że wydane w kontrolowanej sprawie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którym odmówiono uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji i które uniemożliwia uwzględnienie wniosku R. i B. K. pozostawałoby poza jakąkolwiek kontrolą. Przepis art. 153 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przewiduje, że na przedmiotowe postanowienie uzgodnieniowe wydane przez organy inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Skoro postanowienia tego nie mogło również skontrolować Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie od decyzji kończącej postępowanie główne, postanowienie to de facto pozostawałoby poza jakąkolwiek kontrolą, co naruszałoby konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Poddając postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którym odmówiono uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na usługowy zakład stolarski, budowa suszarni drewna" na działce nr [...] w Ł., gmina [...] Sąd uznał, że nie może ostać się ono w obrocie prawnym, a tym samym wyeliminowania z obrotu prawnego wymagają wydane w oparciu o odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. Postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 126 KPA. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się raport uciążliwości dla środowiska dla przedmiotowej inwestycji. Raport ten zawiera konkluzję, że badanie projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego pozwala na stwierdzenie, że dla analizowanej inwestycji zachowane będą przepisy ochrony środowiska, a uciążliwość obiektów nie przekracza norm dopuszczalnych poza terenem, dla którego inwestor posiada tytuł prawny oraz nie narusza interesów osób trzecich. Zawarte w raporcie obliczenia dotyczące dopuszczalnych stężeń w powietrzu wskazanych tam substancji wskazują, że projektowany obiekt spełnia warunki dotyczące norm dopuszczalnych stężeń zgodnie z rozporządzeniami Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003 r., nr 1, poz. 12) oraz z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47, poz. 281). Wyliczenia symulacyjne poziomu hałasu, zdaniem sporządzających raport, wykazały, że nie będzie występował ponadnormatywny hałas na terenach chronionych pod warunkami tam wskazanymi (m.in. praca jednozmianowa, wzrost izolacyjności okien, wykonanie tłumików akustycznych na wentylacji nawiewnej i wyciągowej, wyciszenie przewodu transportującego). Odnosząc się w postanowieniu do tak merytorycznych wskazań raportu uciążliwości Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r., stwierdził jedynie, że : "W obecnym stanie techniki nie ma możliwości wyeliminować oddziaływania hałasu i emisji substancji lotnych lakierów. Autorka raportu deklaruje co prawda, że przyczyny uciążliwości zostaną ustalone i usunięte nie bierze jednak pod uwagę, że w tym przypadku tak bliskiej zabudowy nie będzie to możliwe". Wskazać wypada, że w sprawie nie chodzi o wyeliminowanie hałasu i emisji substancji lotnych lakierów, lecz o doprowadzenie ich do poziomu dopuszczalnego. Składająca się z dwóch zdań merytoryczna polemika organu sanitarnego z ustaleniami raportu, bez jakichkolwiek wyliczeń i wskazania źródeł na podstawie których organ przyjął techniczną niemożliwość doprowadzenia poziomu hałasu i emisji substancji lotnych lakierów do poziomu dopuszczalnego nie wyjaśnia w żaden sposób prawidłowości zajętego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] stanowiska. Ponownie rozpoznając wniosek rolą organu będzie kolejne zwrócenie się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Postanowienie uzgodnieniowe w uzasadnieniu zawierać musi merytoryczne, a nie ogólnikowe stwierdzenia, pozwalające Sądowi dokonać ocenę merytorycznej zasadności twierdzeń organu. Po rozstrzygnięciu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] kwestii uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia organ rozpozna zasadność wniosku R. i B. K. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł Sąd po myśli art. 200 P.p.s.a.